Politikerne snakker om innsparingsbehov. Men vi har råd til 40 mrd. i skattekutt – eller ekstra til Ukraina

Hvor mye staten har å rutte med i årene fremover, avhenger blant annet av hvor mange som jobber og hvor stor produktivitetsveksten blir. Men ikke minst avhenger det også av hvor stort uttaket fra Oljefondet blir.

De seneste rapportene fra Finansdepartementet tyder på at disse uttakene er nær toppen: «Langsiktige fremskrivinger i Perspektivmeldingen 2024 (PM24) viste at perioden med innfasing av fondsinntekter nærmer seg slutten. Oppdaterte fremskrivinger i denne meldingen bekrefter dette», heter det i Nasjonalbudsjettet 2026, med henvisning til figurene 3.11 og 3.12 (mer om disse figurene senere i denne artikkelen).

Nasjonalbudsjettets fremskrivninger tilsier at Statens pensjonsfond utland vokser videre noen år til, før det stabiliserer seg til rundt fem ganger BNP for Fastlands-Norge.

«Da vil også statens samlede inntekter slutte å vokse raskere enn økonomien, selv om statens øvrige inntekter (skatter mv.) vokser som før», skriver Finansdepartementet.

Dagens praktisering av handlingsregelen innebærer imidlertid at Finansdepartementet undervurderer hvor mye penger som kan brukes hvert år, ifølge økonomen Olav Slettebø, som til daglig jobber i SSB. Han har i Samfunnsøkonomen anslått at staten frem til år 2060 kan ha 5200 milliarder kroner mer å rutte med enn hva Finansdepartementets fremskrivninger tyder på. Det tilsvarer drøye to statsbudsjetter, eller omtrent ett brutto nasjonalprodukt.

Ikke 3 prosent, men 2,7 prosent

«The family had a lot of buffers», sa mafiamannen Willie Cicci om Corleone-familien under en senatshøring i Gudfaren 2.

Det har Finansdepartementet også. Fremfor alt har departementet en asymmetribuffer.

Handlingsregelen i finanspolitikken innebærer at årlig uttak av Oljefondet over tid skal utgjøre 3 prosent av fondskapitalen. Dette er de seneste årene blitt presisert til at uttaket bør ligge på 2,7 prosent i det som omfattes som normalår, og slik gjøre det mulig å bruke ekstra mye penger i kriseår, når behovet for å stå på gasspedalen er stort. Kriser – som kraftige oljeprisfall, pandemi eller krig i våre nærområder – er nemlig typisk dyre. Men hvis vi har mange buffere, kan 3 prosent-målsetningen likevel innfris over tid.

«I særlig krevende tider, som økonomiske kriser og perioder med større fall i fondsverdien, kan fondsuttaket bli høyere enn forventet realavkastning. For at bruken av fondsmidler over tid ikke skal overstige forventet realavkastning må merbruken i krevende tider motsvares av et tilsvarende lavt fondsuttak i gode og normale tider», skrev Finansdepartementets økonomer i et arbeidsnotat om bufferen i 2025.

Bufferen som da oppstår, er ikke en naturlig konstant, ifølge notatet, men vil avhenge av størrelsen på fondet målt opp mot norsk økonomi og størrelsen på statsbudsjettet, og dessuten av antagelser om fremtidige kriser og utøvelse av finanspolitikken.

«Jo mer ekspansiv politikk man fører i krisetider, jo lengre tid man bruker på å fase ut tiltakene i etterkant, og jo lengre tid man bruker på å tilpasse seg et fondsfall, desto lavere må fondsuttaket være i normale tider», heter det i arbeidsnotatet.

Finansminister Jens Stoltenberg (Ap) gjentok fordelene med denne asymmetribufferen da han i begynnelsen av mars orienterte om regjeringens oppstart av arbeidet med 2027-budsjettet. Bufferen ble innført da nasjonalbudsjettet for 2024 ble lagt frem i oktober 2023.

«Betydelig mindreforbruk»

Men er bufferne våre av riktig størrelse, sånn over tid? De bør ikke være for små, selvsagt. Men de bør heller ikke uten videre være for store: Det er tross alt meningen at vi skal bruke av oljefondet for å løse vår tids utfordringer og for å øke både offentlig og privat velferd i Norge.

Olav Slettebø skrev i Samfunnsøkonomen i etterkant av Nasjonalbudsjettet 2026 at det er lett å være enig i at økonomien går gjennom store og brå nedgangsperioder, og at det da er ønskelig å føre en mer ekspansiv finanspolitikk. Han medgir også at det virker tilforlatelig at det eksisterer en asymmetri som gjør det vanskeligere å redusere fondsuttakene i gode tider enn å øke dem i dårlige.

Men Finansdepartementets påstand om at disse asymmetriske trekkene gir opphav til et merforbruk som må hensyntas i praktiseringen av handlingsregelen, for å sørge for at bruken av fondsmidler ikke overstiger forventet realavkastning over tid, er ikke er rotfestet i empiri, hevder han.

«Det har ikke vært noe merforbruk av fondsmidler over tid, verken før eller etter bufferen ble innført. Snarere har det vært et betydelig mindreforbruk», argumenterte Slettebø i Samfunnsøkonomen.

Handlingsregelen siktet fra 2001 på et uttak på 4 prosent av fondet, og fra 2017 på 3 prosent. For perioden med handlingsregelen på 4 prosent, var uttaket i gjennomsnitt 3,5 prosent, påpeker Slettebø. Og for perioden med handlingsregel 3 prosent før Nasjonalbudssjettet 2024, da bufferen kom,var uttaket i snitt 2,9 prosent.

Alle krisene som har vært siden 2001 burde tale for et større uttak enn henholdsvis 4 og 3 prosent, mener Slettebø:

• Den største finanskrisen siden 1930-tallet.

• Den største pandemien siden spanskesyken.

• Den største flyktningkrisen i Europa siden andre verdenskrig.

• Statsgjeldskrise i eurosonen.

• Russlands brutale angrepskrig mot Ukraina, på vårt eget kontinent.

Permanent krise uten å tappe fondet

Man kan gjerne snakke om en sammenhengende krise, ifølge Slettebø: I syv av de ni siste budsjettår (årene da handlingsregelen har vært på 3 prosent) har det vært pandemi og/eller krig i Norges nærområder. Begge har gitt enorme ekstrautgifter over statsbudsjettet. 

Men fondsuttaket har likevel bare vært 2,8 prosent i denne perioden.

– Dette er noe jeg oppdaget litt tilfeldig. Jeg ble bedt av Samfunnsøkonomen om å kommentere statsbudsjettet for 2026. Jeg var klar over at bufferen hadde vært innført, men hadde ikke lest arbeidsnotatet fra Finansdepartementet. Egentlig mener jeg det er en relativt stor endring av budsjettpolitikken, sier Slettebø om asymmetribufferen til Minerva.

– Jeg har fått innspill fra folk som ikke tror Stortinget vil bry seg mye om denne kritikken, at det er litt formalisme. Det kan være, men det blir referert veldig mye til handlingsrommet i Nasjonalbudsjettet og Perspektivmeldingen. Dagens Næringsliv og Finansavisen refererer hele tiden til at handlingsrommet blir trangt, påpeker Slettebø.

At Finansdepartementet har en viss konservativ tendens i sine anslag, har ikke Slettebø noe imot, så lenge det er snakk om at denne tendensen er begrenset.

– That’s the name of the game. Men her er det så store summer. Man må være litt forsiktig. Jeg er redd for at man kan miste tillit til disse beregningene hvis man skjønner at det er store beløp som bare er borte, sier han.

Han mener håndteringen av tallene illustrerer en generell problemstilling: I hvor stor grad embedsverket skal ta teknokratiske beslutninger på bakrommet om hvilke tall som er best å presentere, eller om det skal presentere de best tilgjengelige anslagene.

Kriser? Hvilke kriser?

Slettebøs liste over kriser som ikke har gitt merforbruk etter handlingsregelen, omfatter også kriser som var større i utlandet enn i Norge.

– I Norge var finanskrisen den største krisen ikke siden 1930-tallet, men siden bankkrisen på 1990-tallet, og fondet steg i 2008 målt i kroner, på grunn av effekten av svakere krone og tilførsler til fondet. Statsgjeldskrisen i eurosonen var kanskje ille for Hellas og Italia, men ikke for Norge. Er listen din over kriser litt for lang og bred?

– På den annen side tok jeg ikke med oljeprisfallet i 2014, svarer Slettebø.

– Finanskrisen var en reell krise. Statsgjeldskrisen i eurosonen rammet i mindre grad Norge, men jeg tok den med fordi den skapte mye uro i finansmarkedene, selv om den ikke ga et langvarig børsfall. Statsgjeldskrisen kunne kanskje vært utelatt, men jeg synes uansett at det har vært en urolig periode.

Slettebø understreker at han ikke er historiker og ikke vil være for bastant. Men han vil tro at attenårsperioden fra og med finanskrisen har vært den attenårsperioden med flest kriser i den tiden vi har gode finansielle data for.

Mer til neste generasjoner

Departementets vurdering om at mindreforbruk i normalår gjør at handlingsregelen holdes over tid, hviler på to antagelser: At uttaket går lettere opp når fondet øker i verdi enn ned når fondsverdien faller, og at pengebruken i kriser vil være så voldsom at «det tapte» da tas igjen.

Gitt empirien, har dette formodningen mot seg, hevder Slettebø.

Han mener et mer sannsynlig utfall er at asymmetribufferen fører til at dagens generasjon får mindre av avkastningen enn handlingsregelen skulle innebære. 

«De som lever etter 2060, skal altså få en betydelig større overføring fra dem som lever i 2025. Selv om vi står midt i den største krigen i Europa siden 1945, og er nødt til å ruste opp i rekordfart. Logikken i dette er ikke åpenbar for meg», skriver Slettebø.

Dette regnestykket forutsetter altså at gjennomsnittlig uttak bare blir 2,7 prosent over tid. Også Finansdepartementet slår jo fast at det over tid er meningen å bruke 3 prosent årlig, men Slettebø er heller ikke fornøyd når han regner på Finansdepartementets tall under denne forutsetningen. Finansdepartementet antar i sitt notat at det kommer en krise hvert tiende år, og at krisen varer i ett år. Før neste krise vil det på bufferen da ha bygget seg opp 0,3 prosent av fondet ganger ni år, eller rundt 800 milliarder kroner ekstra, ifølge Slettebø, som i beregningen av dette beløpet baserer seg på departementets beregning for utviklingen i fondet i årene fremover.

Men det er ikke alltid så lett å bruke 800 milliarder kroner fornuftig på kort tid, advarer Slettebø. Summen er for eksempel tre ganger mer enn alle ekstrautgifter til koronapandemien.

Samlet sett antas fondsuttaket å øke tilsvarende 4 prosent av BNP for Fastlands-Norge i en alvorlig krise, ifølge arbeidsnotatet fra Finansdepartementet. «Det tilsvarer omtrent 170 milliarder i dag, eller 245 mrd. om ti år. Men da lurer jeg på hvor de resterende oppsparte 555 milliardene skal ta veien. Er de forsvunnet fra regnestykket», spør Slettebø.

Mener Stortinget må få se nye tall

De aller nærmeste årene stiger fortsatt statens inntekter, mens utgiftene faller, men i stortingsperioden som begynner i 2029, kommer vendepunktet. Grafene som viser at utgiftene øker (særlig til helse, omsorg og pensjon), samtidig som inntektene synker, har gitt opphav til det som på finanspolitisk kalles haikjeften – et gapende inndekningsbehov.

Figurene 3.11 og 3.12 i Nasjonalbudsjettet 2026 viser at staten i 2026 vil ha et inndekningsbehov på 6 prosent av BNP, basert på et fall i inntektene på 2 prosent og en oppgang i utgiftene på 4 prosent sammenlignet med i år. Men mens utviklingen i fondet er som om om uttaket er 3 prosent i året, er utviklingen i statens inntekter som om fondsuttaket er 2,7 prosent årlig, ifølge Slettebø.

«Det er lagt til grunn 2,7 pst. årlig fondsuttak i framskrivingene. Men samtidig er utviklingen i fondskapitalen (ex post) slik den ville vært om årlig uttak var 3,0 pst, slik at fondet årlig barberes med 0,3 pst. Med andre ord legger departementet til grunn at 0,3 pst. av fondet bare forsvinner hvert år, uten at de går inn i kurven for inntekter i figur 3.12, eller at pengene blir i fondet og forrentes», skriver han i Samfunnsøkonomen om Finansdepartementets fremskrivninger.

I 2027 er den anslåtte inntektsveksten 80 milliarder kroner lavere enn i 3 prosent-banen. 

«Dette slår i sin helhet inn i det beregnede handlingsrommet, som blir opplyst å være veldig lavt. Utover i banen akkumuleres avvikene. Beløpene som ‘går opp i røyk’ gjør at fondet anslås 5200 milliarder lavere i 2060 enn om pengene fikk forrente seg. Det tilsvarer 9 prosent av fondet i 2060. Da er det ikke så rart at inntektsveksten ser mager ut, og at ‘haikjeften’ er vidåpen», skriver Slettebø.

Han mener dessuten at departementet overdriver utgiftsveksten, blant annet ved å overvurdere realveksten i Folketrygden.De «faglige manglene» i Nasjonalbudsjettet 2026 trekker alle i retning av å gjøre handlingsrommet mindre og inndekningsbehovet større, ifølge Slettebø. «Stortinget bør få se en ny beregning, der forholdene jeg har påpekt blir korrigert for», konkluderer han,

– Blir effekten av ditt opplegg å bruke 3 prosent i året i ni år, og 4 prosent når det er krise i det tiende? 

– Jeg legger også til grunn noen gode år, der vi ligger under, og at vi sikter mot 3 prosent i normalår. 

– Det er en grunnleggende brist i logikken. De ekstra pengene som brukes på en krise hvert tiende år er et mye lavere tall enn man har spart opp. Jeg tror ikke departementet har tenkt gjennom hvor mye penger som en forskjell på 0,3 prosent utgjør, sier Slettebø.

Det ligger allerede en forsiktighet i anslaget for realavkastningen, påpeker han.

– Det ville vært et bedre argument å si: Vi kjenner ikke fremtiden. Vi vet ikke hvordan den blir. Vi kjenner historien i detalj, den viser en gjennomsnittlig avkastning i fondet på 4,24 prosent. Vi tror ikke den blir så høy, så vi legger i stedet til grunn 3 prosent. Selv den forskjellen utgjør 250 milliarder kroner, påpeker Slettebø.

Midlene som kan gi Ukraina overtak (eller gi skatteletter)

Forrige uke besøkte ukrainske parlamentarikere Norge og Stortinget. 

«Hvis Norge investerer mer i egen produksjon, vil det være svært nyttig for oss», sa Galyna Mykhailiuk, delegasjonsleder fra regjeringspartiet Servant of the People, og president Zelenskyjs representant i nasjonalforsamlingen, til Dagens Næringsliv.

Nammo har sagt at selskapet må mangedoble produksjonen av rakettmotorer og ammunisjon for å ta unna etterspørselen fra Ukraina og Midtøsten, og at en slik investering vil koste 10 milliarder kroner.

VG laget reportasje da de ukrainske politikerne besøkte ammunisjonsselskapet.

«– Unnskyld, sa konsernsjef Morten Brandtzæg da ukrainerne kom til Raufoss.

– Hvorfor beklaget du?

– Jeg sier unnskyld fordi vi beveger oss i skilpadde-tempo i å lage det Ukraina trenger for å forsvare seg. Det går for sakte her. Det er mange grunner til det. Det er farlig for et land om vi ikke kan reagere raskere. Vi må ned i beslutningstid, utdyper Brandtzæg.»

Ikke alle Forsvarets utfordringer kan løses med penger, skriver Eirik Sætre, tidligere politisk rådgiver i Utenriks- og forsvarskomiteen (H) i Forsvarets forum.

«Men noen kan det», skriver Sætre, som viser til at Forsvaret mangler stridsavgjørende ammunisjon for titall milliarder og til at Langtidsplanen for Forsvaret (LTP) er underfinansiert.

«Tempoet vårt er på ingen måte tilpasset en virkelighet der sikkerhetsgarantisten vår i beste fall reorienterer seg bort fra Europa. Det er mulig å gjøre mer, raskere», argumenterer Sætre. 

«Europa kan avskrekke Russland alene, men ikke uten et taktskifte. Kjernevåpen er et av svarene, men kan ikke være det eneste. Målet må være å raskt bygge evne til å brekke Russlands kapasitet og vilje til aggresjon. Militært, finansielt og energipolitisk. Det sikrer reell avskrekking.»

Finansdepartementets bekymring for inflasjon må ikke komme i veien for forsvarsinvesteringer som monner, mener Sætre.

«Det finnes mindre samfunnsnedbrytende måter å dempe inflasjon på enn å saldere på forsvarsformål i krigstider», skriver han. 

Nettopp støtte til Ukraina er hva også Slettebø ville brukt et ekstra handlingsrom i finanspolitikken på. Ukraina kjemper en eksistensiell krig med betydning også for Norges fremtid, argumenterer han.

«I budsjettforslaget kutter regjeringen altså reelt i støtten, mens det som trengs, er en formidabel økning. Når man vet at handlingsrommet er større enn det framstilles i budsjettdokumentene, blir kuttet ekstra betenkelig. Norge har midlene som trengs for å gi Ukraina et overtak i krigen», skrev Slettebø i Samfunnsøkonomen.

En utmattelseskrig avgjøres av ressurser, resonnerer han, og viser til at Oljefondets over 20 000 milliarder kroner er mange ganger større enn de likvide delene av Russlands tilsvarende fond.

«Økt støtte til Ukraina kan framskynde og forsterke en russisk økonomisk krise. Å svekke Russland vil over tid bidra til en mer stabil verdensutvikling, noe som reduserer sjansen for ekstreme utfall som også kan påvirke fondet negativt. Det vil også spare oss for enda større økning i forsvarsbudsjettene rundt neste hjørne», ifølge Slettebø.

– Du argumenterer for å bruke mer penger på Ukraina. Kunne pengene også blitt brukt på å fjerne formuesskatt, redusere inntektsskatten kraftig, eller til å øke pengebruken på sykehjem, NGO-er og lærere?

– Absolutt. En vakker dag når krigen i Ukraina er over, så vil det likevel være slik at vi bør bruke penger i tråd med et realistisk anslag på realavkastningen. Kritikken av 2,7 prosent-linjen ville vært den samme selv om det hadde vært fred i Ukraina. Den påfører befolkningen et for høyt skattenivå, sier Slettebø til Minerva.

* Oppdatert 24. mars klokken 13.25: Minerva har bedt om svar på Slettebøs kritikk fra Finansdepartementet, som imidlertid opplyser at det ikke har noe å tilføye utover analysenotatet fra 2025.