Forutsetninger kommer og går, samferdselsinvesteringer består

I denne artikkelserien ser Minerva nærmere på konsekvensene av befolkningsveksten i Oslo.

I den første saken i serien har vi vi belyst hvordan denne befolkningsveksten har ført til en stor økningen i byens netto gjeld per innbygger.

Pluss

Pluss

Oslo vokser, hvem betaler?

Historisk sett har Oslo kommune alltid vært en av landets rikeste kommuner, men økende befolkning gir gjeldsvekst og strammere økonomi i årene fremover.

I denne artikkelen ser vi nærmere på samferdselsinvesteringene man har planer om å gjennomføre for å møte befolkningsveksten. I 2015 kom konsekvensutredningen Oslo-navet, som vurderer ulike konsepter for utbygging av ny samferdselsinfrastruktur i hovedstadsområdet.

Antallet kollektivreiser skal dobles

I utredningen legges det til grunn at Osloområdet vil ha betydelig befolkningsvekst frem mot 2060. I 2010 ble det gjennomført om lag tre millioner reiser daglig i Oslo og Akershus. I 2060 estimeres antallet personreiser til om lag 4,8 millioner reiser daglig, en økning på 1,8 millioner reiser.

Det legges opp til at hele denne veksten i reiser skal skje uten vekst i biltrafikken. Det innebærer at antall kollektivturer innenfor Oslo og Akershus må øke med om lag 75–100 prosent fram til 2030 og med 120–160 prosent til 2060.

Målsetningen om at biltrafikken i byene ikke skal vokse, er ofte referert til som nullvekstmålet. Denne målsetningen ser ut til først å ha dukket opp i 2012 i nasjonal transportplan og ble samme år gjort til en pilar i norsk klimapolitikk gjennom klimaforliket i Stortinget.

Investeringer på over 100 milliarder kroner

For å realisere målet anbefaler KVU Oslo-navet et konsept beregnet til en samlet kostnad på 74,1 milliarder 2014-kroner. I denne beregningen inkluderes midler til bygging av både ny jernbanetunnel, S-bane og ny metrotunnel i Oslo, i tillegg til mindre tiltak for buss, sykling og gåing.

Anslaget inkluderer dog ikke investeringene som allerede var planlagt i Oslos og Akershus’ vedtatte samferdselssatsing Oslopakke 3, der det per i dag foreslås investeringer for over 100 milliarder kroner frem mot 2032.

I beregningene som gjøres i KVU Oslo-navet har disse tunnelinvesteringene svært høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Hvis investeringene realiseres uten innføring av ny trafikantbetaling, blir den samfunnsøkonomiske nytten på 10 milliarder, men denne stiger til hele 152 milliarder kroner gjennom innføring av «målrettet trafikantbetaling», hvilket innebærer en personbilavgift pr. kjørte kilometer

I 2015 ble denne investeringsporteføljen fremstilt nær sagt som en pengemaskin for Oslo og omegn, der hver investerte krone i prosjektene ville gi 2,6 kroner i samfunnsnytte.

Men bygget disse beregningen på fornuftige forutsetninger og føringer?

Gevinstene faller bort i kvalitetssikring

I 2017 leverte Transportøkonomisk institutt (TØI) og Dovregruppen sin kvalitetssikring av KVU Oslo-navet. Denne rapporten avviker markant fra konsekvensutredningen på flere punkter.

Den samfunnsøkonomiske nytten ved å realisere det anbefalte konseptet uten «målrettet trafikantbetaling» reduseres med 50 milliarder kroner fra 11 milliarder kroner i positiv til nytte 41 milliarder kroner i negativ samfunnsnytte. For konseptet med målrettet trafikantbetaling er endringen i samfunnsnytten enda større. Den faller med 173 milliarder kroner fra 152 milliarder kroner i positiv samfunnsnytte til 21 milliarder kroner i negativ samfunnsnytte.

Den dramatiske forskjellen mellom konseptvalgutredningen og kvalitetssikringen kan i hovedsak forklares gjennom tre forhold. For det første legger konsekvensutredningen til grunn en levetid for prosjektene på hele 75 år, mens kvalitetssikringen forholder seg til en føring fra Finansdepartementet om at den estimerte levetiden for prosjektene skal settes til 40 år.

Konseptvalgutredningen holder seg derfor med en restverdi av investeringene på hele 89,7 milliarder kroner for beregningen med «målrettet trafikantbetaling» og 37,4 milliarder kroner for konseptet «uten målrettet trafikantbetaling», som kvalitetssikringsrapporten ikke beregner samfunnsnytte av.

Forskjellen mellom utredningene blir særlig stor fordi man i 2012 besluttet at man i beregninger av samfunnsøkonomisk nytte for samferdselsinvesteringer tillates å benytte en lavere diskonteringsrente for prosjekter etter at de første 40 årene er passert. Dermed oppjusteres nytten av investeringer som ligger langt frem i tid sammenlignet med den nytten som oppstår i nærmere fremtid.

Men hvor rimelig er det egentlig å gjøre dette? Selv om det er mulig å argumentere for at den tekniske levetiden av en tunnel er betraktelig lenger enn 40 år, hefter det usikkerhet om hvorvidt den økonomiske nytten av investeringen vil være like lang som den tekniske levetiden.

Hvor samfunnsmessig nyttig en jernbane- eller metrotunnel er, avhenger av flere forhold enn bruken av tunnelen per se, men også av hva alternativene til en kollektivreise i tunnel er. Ny teknologi kan for eksempel innebære at bilreiser blir langt tryggere, mer miljøvennlige og mindre plasskrevende i fremtiden, eller at myke trafikanter med elsykler eller liknende kan ta seg rundt i byen like tidseffektivt som med en kollektivreise.

I Konsekvensutredningen utgjør likevel den restverdien av investeringene om lag halvparten av den estimerte nytten. Kvalitetsikrerne skriver at de er «kritiske til denne tilnærmingen, da man risikerer å ta beslutninger om milliardinvesteringer i dag, basert på svært usikker nytte mellom 55 og 90 år frem i tid».

Den andre forskjellen er at kvalitetssikrerne kommer frem til at usikkerheten knyttet til investeringskostnaden er vektet for lavt, og at man dermed å må belage seg på at det blir dyrere å realisere prosjektene. Det kan virke fornuftig i lys av det store antallet investeringsprosjekter av denne typen som går langt over opprinnelig budsjett.

Den tredje virkelig store forskjellen mellom de to utredningen er estimatet for hvor stor samfunnsnytte som oppstår ved å innføre «målrettet trafikantbetaling». Kvalitetssikringen anslår at samfunnsnytten ved å innføre dette er på 20 milliarder kroner ved det anbefalte konseptet, mens konsekvensutredningen anslår gevinsten ved det samme grepet til å være på over 140 milliarder kroner.

I konsekvensutredningen rangeres det anbefalte konseptet som svært samfunnsøkonomisk lønnsomt først og fremst som følge av den effekten økte avgifter på bilistene gir. Problemet med denne tilnærmingen, skriver kvalitetssikrerne, er at konseptvalgutredningen «ikke har analysert de andre konseptene med trafikantbetaling».

Med andre ord har konseptvalgutredningen først besluttet en størst mulig investeringsportefølje, for så å gjøre denne mest mulig lønnsom ved å innføre nye avgiftssystemer. Men samtidig har man unnlatt å utrede alternativer hvor man investerer langt mindre samtidig som man også optimaliserer bilavgiftene. Samfunnsnytten som beregnes kan dermed følge ikke av investeringene, men av avgiftene.

I konklusjonen anbefaler derfor å kvalitetssikringen å nedskalere prosjektene noe, ved at forslaget om å bygge S-bane tas ut. Tiltakspakken de ender opp med å anbefale, er et nedskalert alternativt som likevel fremdeles har klart negativ samfunnsnytte. Begrunnelsen for dette er interessant. Kvalitetsikringen fremhever at selv det best egnede konseptet har «høy negativ netto nytte, og de prissatte virkningene taler således ikke for en videreføring av konseptet», men at de likevel anbefaler å gå videre, fordi det er det «minst ulønnsomt av konseptene som har kapasitet til å innfri nullvekstmålet».

Hvor relevant er nullvekstmålet egentlig?

Målsettingen om nullvekst i personbiltrafikken er godt forankret i normative og politisk førende dokumenter for norsk samferdselspolitikk. Kvalitetssikrerne mener det rettferdiggjør at målet legges til grunn for utredningen. Samtidig problematiserer de også målet. Selv om nullvekstmålet har vært en sentral del av norsk samferdselspolitikk i snart et tiår, er det aldri definert om det er hensynet til klima, miljø, folkehelse eller plassmangel som er avgjørende for at vi har det.

Derfor kan man heller «ikke utelukke at for eksempel elektrifisering av bilparken og annen teknologisk utvikling kan bidra til å redusere relevansen av nullvekstmålet i fremtiden». Det er «heller ikke samfunnsøkonomisk begrunnet at biltrafikk på dagens nivå er optimalt, og det er ikke gjort studier av hva som er optimalt nivå for biltrafikken», skrives det i kvalitetsikringen.

I 2016 skrev trafikkforsker Arvid Strand om hvordan nullvekstmålet er tiljublet, men mangelfullt utredet. Han skriver at det er et «påfallende misforhold mellom det totale gjennomslaget nullvekstmålet har hatt i politiske dokumenter og i planleggingsfaglige arbeider, og det svært beskjedne omfanget av kritisk analyse av mulighetene for realisering av nullvekstmålet i de større byområdene».

I tillegg fremhever han at det er «rimelig å anta at det var ønske om reduserte klimagasseffekter, redusert lokal forurensning samt mindre bildominerte bymiljøer som ligger bak formuleringen».

Til Minerva forklarer Strand at han tross sin egen kritikk knyttet til manglende presisering av målet er positiv til målsettingen om nullvekst i personbiltrafikken, men at nullvekstmålets appell for klima- og miljøspørsmålet blir mindre gjennom innfasingen av nullutslippsbiler.

CO2-utslipp fra anleggsarbeidene er aldri utredet

Gjennom innfasingen av elbiler blir med andre ord den positive klimaeffekten av nullvekstmålet mindre over tid.

Dermed er det også interessant å vurdere hvor stor utslippsreduksjonen fra redusert biltrafikk som følge av de foreslåtte tunnelinvesteringene vil være, sammenlignet med de betydelige klimautslippene fra å bygge ut all den samferdselsinfrastruktur som disse planene legger opp til.

Men hverken i konsekvensutredningen eller kvalitetssikringen fremkommer noe estimat på disse klimagassutslippene. Og til Minerva har Samferdselsdepartementet bekreftet at slike beregninger aldri er utført:

– Det er ikke gjort slike beregninger av klimagassutslippene tilknyttet anleggsvirksomheten i forbindelse med KVU Oslo-navet, opplyser embetsverket på e-post.

Med andre ord bygger samferdselsplanen i Oslo-navet på en rekke forutsetninger om potensielle klima- og miljøgevinster som er vanskelige å beregne langt frem i tid, mens klimagassutslippet ved å realisere disse potensielle gevinstene så langt er holdt utenfor regnestykket. Samferdselsdepartementet opplyser dog om at:

– Jernbanedirektoratet nå arbeider «med å utvikle metodikk og rutiner for å beregne direkte byggutslipp og utslipp fra arealbeslag.

Samferdselsinvesteringer består

I skrivende stund er status for det anbefalte konseptet at de ulike elementene som inngår i dette har ulik status. Hovedgrepet om to nye tunneler gjennom Oslo for T-bane og jernbane er videreført i videre planlegging.

– I nylig framlagte Nasjonal transportplan 2022–2033 er det satt av midler til videre planlegging av ny jernbanetunnel. Det fordeles ikke midler på konkrete prosjekter i andre planperiode i ny NTP, det vil si for perioden 2028-2033. Ny togtunnel i Oslo pekes på som et av flere mulige tiltak som kan være aktuelt for prioritering ved fremlegging av ny stortingsmelding om NTP, som etter planen skjer våren 2025, opplyser Samferdselsdepartementet til Minerva.

Hvorvidt disse prosjektene til slutt ender med å bli realisert, er til syvende og sist et politisk spørsmål. Det etterlatte inntrykket er uansett at forutsetninger og målsetninger i arbeidet med disse planene er noe som kommer og går, men at samferdselsinvesteringer så langt nærmest uansett består.