Den neste rusreformen er legalisering

Da Bent Høies rusreform til slutt kollapset i Stortinget i juni 2021, var det slutten på en 20 år lang prosess. Avkriminalisering som hovedtilnærming til rusfeltet kommer neppe tilbake.

Men det betyr ikke at vi ikke trenger en reform. Forrige uke så vi skissene til hvordan neste runde kommer til å se ut: Venstre skriver i utkast til nytt stortingsprogram at «en av de største inntektskildene til organiserte kriminelle er ulovlig salg av cannabis» og partiet er derfor «for strengt regulert omsetning av cannabis». Samtidig lanserte foreningen Tryggere Ruspolitikk en kampanje med samme formål, der de spør: «Hvorfor overlater vi markedet til kriminelle?»

Også Unge Høyre og FpU vil legalisere cannabis. Begge vektlegger at forbudslinjen bidrar til organisert kriminalitet. Moderpartiene er mot – enn så lenge. Men min spådom er at neste gang en borgerlig regjering løfter rusreform, vil det til å være en variant av legalisering.

Det fantes gode grunner for avkriminalisering

Avkriminalisering var prinsipielt foreslått av Straffelovkommisjonen i 2002, de facto også av Stoltenbergutvalget i 2010 og deretter som et gjennomarbeidet forslag av Rusreformutvalget i 2019. En kontekst for forslagene var at Portugal avkriminaliserte narkotika i 2001.

Og begrunnelsene for avkriminalisering var gode: For Straffelovkommisjonen handlet det om at straff bør brukes til «å forhindre handlinger som medfører skade for andre enn gjerningspersonen selv». Å bekjempe skadelig rusbrukbør skje med «andre midler enn ved strafferettslige sanksjoner». Stoltenbergutvalget tok utgangspunkt i sårbare rusbrukere, og fant at straff ofte gjorde vondt verre for denne gruppen – mens straff-frihet bidro til økt verdighet. Rusreformutvalget ville flytte hele feltet til helsesektoren, og ga utredningen tittelen: fra straff til hjelp og viste samtidig at forskning ikke gir belegg for den utbredte misforståelsen om «at avkriminalisering av narkotikabruk (...) nødvendigvis forårsaker nevneverdige endringer i prevalensen av bruk i befolkningen». Norske politikere kunne dessuten reise til Portugal og se selv at avkriminalisering ikke hadde ødelagt samfunnet.

Tre ulike utvalg, med ulikt utgangspunkt, partipolitisk slagside, og politisk kontekst konkluderte altså likt, med grundige, supplerende begrunnelser: Selv om mye rusbruk utvilsomt er problematisk og har negative konsekvenser, er det både prinsipielt betenkelig, nedverdigende og svært lite effektivt å straffe rusbrukere for å ha ruset seg. Rusreformen burde vært vedtatt – men ble stoppet av Arbeiderpartiet, i et anfall av misforstått folkelighet. Partiet ville i stedet komme med sin egen reform, med fortsatt straff for rekreasjonsbrukere.

Men det er både juridisk og substansielt vanskelig å lage en reform der misbrukere får hjelp, mens de som ikke har noen problemer overhodet, skal straffes. Og mens vi venter har både sårbare og mindre sårbare rusbrukere det vesentlig vanskeligere enn de fortjener.

Problemet med avkriminalisering

Likevel: Det var nemlig alltid et hull i avkriminaliseringsdiskursen, som ingen av utvalgene egentlig behandlet tilfredsstillende. For avkriminalisering handler om besittelse og bruk. Men hva med kjøp og salg?

Det er åpenbare grunner til at dette ikke var fokus for utvalgene: Straffelovkommisjonen la til grunn at Norge er folkerettslig forpliktet til å ha «straffebestemmelser mot tilvirkning, innførsel og omsetning av narkotika». Stoltenbergutvalget diskuterte brukeren, ikke rusmarkedet. Og Rusreformutvalget, som tross alt går gjennom ulike modeller for regulert omsetning i andre land, manglet politisk mandat til egentlig å løfte spørsmålet.

Men narkotikamarkedet åpner utvilsomt for en mulig kritikk: For om avkriminalisering gir bare en liten økning i konsum av narkotiske stoffer, innebærer det likefullt mer penger til organisert kriminalitet. Det utgjør unektelig også et etisk problem for bruken. Samtidig blir det uønsket tydelig at avkriminalisering ikke bidrar med relevante løsninger på et av de virkelig store problemene på rusfeltet, nemlig den organiserte kriminaliteten som fører med seg vold, etniske spenninger og elendighet overalt. 

I Norge er størrelsen på det illegale cannabismarkedet trolig rundt halvannen til to milliarder kroner. Heroinmarkedet kan være omtrent like stort eller noe større. Legger vi til de øvrige stoffene, snakker vi om et kriminelt marked på opp mot ti milliarder kroner. Bare en brøkdel er produksjonsprisen. Resten av pengene er «lønn» til folk som på en eller annen måte bidrar til salget av narkotika – i Norge og utlandet. Det er altså snakk om mange tusen årsverk – og mange av dem har arbeidsplassen sin i organisert kriminalitet.

Samtidig er argumentasjonen fra motstanderne av reform på dette feltet mer enn pussig. Der er bekymringen ofte at avkriminalisering vil gjøre det vanskeligere å ta bakmennene. Og poenget her er ikke bare at det ikke er åpenbart at politiet egentlig «mister verktøy», slik man i blant hører; men at man helt glemmer å stille spørsmålet om hvorfor bakmennene egentlig skal tas – eller hvorfor vi i det hele tatt har et system der det blir så mange av dem.

Må forbrytere straffes?

Et svar kunne være: Mens rusbrukere er ofre som trenger helsehjelp, er langere og bakmenn kyniske kriminelle som skor seg på andres ulykke. Forbrytere må jo straffes!

La meg likevel gjøre en for noen kanskje provoserende sammenligning: De færreste tenker at vi må ha mulighet til å ta alle «langere» eller «bakmenn» som gjør at du kan kjøpe en flaske whisky på Vinmonopolet: Bønder som dyrker korn, destilleriene, skipperne som frakter det til Norge eller lastebilsjåførene som kjører det rundt i landet og dealerne i kassa.

Men det har vi faktisk gjort. I ti år var brennevin forbudt i Norge. En periode var også hetvin forbudt. Unge gutter som smuglet alkohol inn fra Sverige og Danmark, ble kastet i fengsel en masse. I sentrum for smuglingen var småbyene i Oslofjorden. Da folkeavstemningen om å oppheve forbudet endelig kom i 1926, var de to smuglerbyene Horten og Son sammen med Oslo de to stedene med høyest andel som stemte for å oppheve forbudet – hele 92 prosent i Horten. Folk var lei av å se sine ungdommer i kontinuerlig klammeri med politiet.

I dag synes de fleste motstanderne av rusreform denne sammenligningen er nærmest latterlig: Du kan ikke sammenligne alkohol og narkotika! Men «narkotika» er tross alt bare et navn vi har gitt på rusmidler vi har ført opp i Forskrift om narkotika. Hva snakker vi om: heroin eller cannabis, vodka eller øl? Det er også verdt å huske at argumentene for brennevins- og hetvinsforbudet var temmelig like argumentene mot legalisering i dag.

Det samme var begrunnelsene for å straffe dem som omsatte alkohol. I dag tenker noen på spritsmuglerne fra forbudstiden som noe nær romantiske helter: Det er delvis slik de beskrives for eksempel i den kjente filmen Smuglere fra 1968. Men selvsagt var – eller ble – de også kyniske kriminelle. Det var enda tydeligere i USA, der forbudstiden bidro sterkt til mafiaens fremvekst. De illegale strukturene som oppstår rundt forbud av varer som en stor del av befolkningen ønsker å kjøpe, skaper nettopp kyniske kriminelle – ofte av ungdom som kanskje er minst like sårbar som rusmisbrukerne.

Det fritar dem selvsagt ikke for hverken skyld eller straffeansvar. De bidrar rent faktisk i en kynisk, kriminell virksomhet, slik kjøpere av illegale stoffer også gjør. Men straffen vi deler ut til langere og bakmenn, kan likevel ikke legitimeres utelukkende ved å si at de er kyniske kriminelle. Spørsmålet må være om strafferegimet faktisk gir bedre resultater for samfunnet i stort – og om gevinsten er stor nok til å holde seg med et regime som også bidrar til å skape så mange kriminelle. Det var nettopp det folk flest i Horten og Son så tydelig sa nei til i 1926.

Århundrets feilinvestering

Hvordan ser det ut i dag? Når vi skal svare på det, er det viktig å ha klart for seg at absolutt alle negative konsekvenser som kan forbindes med narkotika i Norge de siste 60 årene, har skjedd nettopp under et forbudsregime basert på til dels svært strenge straffer for omsetning av narkotika. Man kan selvsagt ha sympati med årsakene til at det regimet ble innført: Ulike narkotiske stoffer vokste i utbredelse i etterkrigstiden, med negative sosiale og helsemessige konsekvenser. Politikerne følte at de måtte gjøre noe, forbud var noe, og vi gjorde det.

Men det er umulig å karakterisere dette forbudet som vellykket. Sammenlignet med utgangspunktet – altså situasjonen før man kriminaliserte eller økte strafferammene – har konsumet stort sett økt, og til dels dramatisk. Alle overdosedødsfall du har hørt om, alle heroinister du har sett, alle som bruker altfor mye kokain som partydop, alle som har røyka altfor mye hasj, og alle ungdommer som har begynt med rus i altfor ung alder – alt dette har skjedd til tross for et totalforbud: salg, kjøp, oppbevaring, bruk – alt har vært forbudt.

Hva har vi da fått igjen for alle de tusenvis av år i fengsel som er blitt idømt og sonet for alt fra å ha røyka en joint til å ha smuglet flere tonn narkotika? Hvor er de sosiale gevinstene som skulle oppveie for at vi har skapt en ulovlig økonomi på mange milliarder kroner i årlig omsetning, der vold og drap følger i kjølvannet? De som mener alle alternativer med mindre bruk av straff ville vært mye verre enn det vi faktisk har opplevd, har bevisbyrden på sin side. 

En av bautaene i norsk jus i forrige århundre, Johs. Andenæs, uttalte på 1990-tallet at narkotikapolitikken var den største feilinvestering i straff i forrige århundre. Sitatet brukes oftest når vi snakker om å straffe brukere med rusproblemer, for de fleste skjønner i dag at heroinister ikke blir friske av bøter eller fengsel. Men vi må også kunne stille spørsmål ved hva samfunnet egentlig har fått igjen for all straffen som er delt ut til narkosmuglere, dealere og bakmenn. Norske fengsler er fylt opp av folk på narkodommer – for tiden rundt én av fire. Svært mange av dem er etniske minoriteter, og narkotikakriminalitet bidrar vesentlig til spenninger mellom disse minoritetene og politiet.

Spørsmålet man bør stille seg hvis man er usikker på rusreform er klokt, er: Er vi helt, helt sikre på at dette er det absolutt beste vi kan klare?

Alternativet

Alternativet til forbudslinjen er ikke fri flyt. men streng regulering. Da er det neste spørsmålet hvordan denne reguleringen kan se ut og hva slags konsekvenser den har.

Ikke alle stoffer kan enkelt reguleres. Vi har heller ikke full og sikker kunnskap om hvordan regulering fungerer for ulike rusmidler: Det er ganske nytt at land i det hele tatt har forsøkt denne tilnærmingen, og kausalsammenhenger på dette feltet er dessuten ofte vanskelig å fastslå sikkert.

Noen erfaringer har vi likevel. Interessant nok er det politiske enkleste spørsmålet ikke cannabis, men heroin. Det er allerede i ferd med å danne seg en konsensus om en form for regulert distribusjon – men da bare til tunge brukere som en del av heroinassistert rehabilitering (HAR) i helsetjenesten. Spørsmålet har kanskje vært enklere fordi det holder seg innenfor helsevesenet – og fordi det, litt i det stille, allerede er innført i Norge fra 2022 – med gode resultater. Fra flere andre land vet vi at HAR reduserer kriminalitet. Å få dette til har likevel vært en seig kamp, og folk som har ønsket forskningsbasert skadereduksjon, er hyppig blitt stemplet som «rusliberalere». Det er nå i endring. Men foreløpig er heroinassistert behandling bare et prøveprosjekt: Det bør utvides og gjøres permanent.

Det viktigste stoffet som er aktuelt for mer ordinær regulering, er likevel cannabis, og det mest relevante eksempelet for Norge er trolig Canada. Landet legaliserte cannabis i 2018. Helt kort oppsummert er erfaringene derfra gode nok til at vi ganske sikkert kan fastslå to poenger: Regulering bidrar til å strupe det illegale markedet. Og det er mulig å legalisere uten dramatiske sosiale konsekvenser som følge av rusbruk. Begge punktene kan nyanseres: Det illegale markedet finnes selvsagt fortsatt, slik det også gjør for alkohol i Norge. Men reduksjonen er likevel dramatisk, og to tredjedeler av markedet er nå legalt.

Og joda, det er noe flere som bruker cannabis i Canada etter legalisering: Økningen på rundt femten prosent skjedde ganske umiddelbart, og andelen har så stabilisert seg. For et stoff der bruken uansett har gått en del opp og ned over tid, er det ikke dramatisk. Blant de yngste, som man ofte har vært mest bekymret for, er det ingen endring. I tillegg har erfaringene fra Canada vist at økt konsum av cannabis motsvares av redusert konsum av alkohol. Spørsmålet har lenge vært omstridt, med få gode muligheter for empiriske studier. Funnet er viktig, fordi det også innebærer reduserte skadevirkninger fra alkohol – som inkluderer alt fra hele listen av alkoholrelaterte helseplager via fyllekjøring til voldsepisoder.

Løser ikke alt

Når samtalen om rusreform kommer tilbake i norsk politikk, vil det derfor ikke lenger være avkriminalisering som er hovedtilnærmingen. Neste gang vil det handle om legalisering, og det vil begynne med cannabis. En generasjon politikere og forskere er på vei ut, en ny er på vei inn, som ikke har de samme tabuene med seg som instinktive reaksjoner. De kommer også med et nytt alvor: Mens vi for 20 år siden var opptatt av økt verdighet for tunge brukere, er vi nå i tillegg opptatt av økende og dramatisk gjengkriminalitet og fengsler som fylles opp av narkodømte. Forrige gang så vi til Portugal – nå ser vi i stedet til Canada, og snart, mer kortreist, til Tyskland, som legaliserte tidligere i år.

Det betyr ikke at legalisering løser alle problemer, eller ikke kan skape noen nye. Organisert kriminalitet forsvinner ikke den dagen vi legaliserer cannabis. Selv om narkotikaøkonomien er viktig, har globale kriminelle nettverk også mange andre inntektskilder. Et visst illegalt cannabismarked vil vi fortsatt ha – slik vi også har et illegalt alkoholmarked. Dessuten vil kokain fortsette å by på utfordringer: Det er er kriminelt marked kanskje på størrelse med cannabis, men det er vanskeligere å finne en god modell for regulering. Når det er sagt, er det å fjerne flere milliarder fra den kriminelle økonomien i Norge selvsagt et stort og viktig tiltak. Men det er viktig at vi har realistiske forventninger til hva som kan oppnås.

Videre er det slik at konsumet plausibelt gå noe opp, selv om det motvirkes av mindre alkohol. En slik økning kan også gi noen økte skadevirkninger. Det er ikke dommedag, og folk som har vært i Canada, der cannabis også før legalisering var vesentlig mer utbredt enn i Norge, vil vite at landet ikke kan beskrives først og fremst som et narkohelvete. Men samtidig er det en potensiell økning bekymringsfull nok til at vi bør ta det på alvor.

Derfor burde vi ha en mye større nysgjerrighet på hva det er mulig å få til med regulering.

Den norske modellen

Og da trenger vi ikke bare å se til Canada: For hvis det er én ting vi er flinke til i Norge – stundom for flinke – er det å regulere saker og ting. Det gjelder ikke minst på rusfeltet.

Vinmonopolet fylte nylig hundre år. Vi har reklameforbud, forbud mot pils i park, en arbitrær grense for hva slags øl som får selges i butikken, knapt alkohol på idrettsarrangementer – og høye alkoholavgifter og begrensede salgstider. I tillegg har vi røykeloven, påbud om å selge røyk i umerkede pakker og tobakksavgifter. For begge rusmidler har vi aldersgrenser.

På det uregulerte rusfeltet er det ikke åpenbart at Norge har spesielt gode resultater: Ifølge Helsedirektoratet har Norge de siste årene «hatt blant de høyest registrerte forekomstene av narkotikautløste dødsfall per innbygger i Europa». Men på det regulerte rusfeltet gjør vi det veldig bra:

Norge ligger nesten på bunn i Europa-rankingen i alkoholkonsum – lavere enn tilfellet er for cannabis eller kokain. Vi drikker litt mer enn for 40 år siden, men økningen er moderat, har i stor grad sammenheng med velstandsøkning, og skyldes omtrent i sin helhet at vi drikker mer vin. Samtidig drikker vi mindre sprit.

Norsk alkoholpolitikk er basert ikke på forbud, men på regulering. Mens forbud er et sløvt virkemiddel, kan reguleringer påvirke hvilken type alkohol vi drikker, når vi drikker det og hvor vi drikker det. Det er svært viktige parametere for å gjøre noe med skadene ved rusbruk.

Det samme er tilfellet for røyk. Siden statistikken begynte, har andelen dagligrøykere i Norge stupt, og er nå nede på 7 prosent. Hele dette fallet har skjedd uten noe totalforbud. I stedet handler det om informasjon og kunnskap, og om pris og tilgjengelighet og andre reguleringer. Andelen som snuser, er rett nok noe høyere – men det illustrerer også en vellykket side ved reguleringene: De har flyttet rusbrukere fra et mer skadelig til et mindre skadelig produkt.

Det er ingen grunn til at vi ikke skal kunne ha ambisjoner om å finne gode reguleringer også for noen av de rusmidlene som i dag kalles narkotika. Aksepten for reguleringer i Norge er høy. De aller fleste velger å benytte et legalt marked – så sant det finnes.

Regulert omsetning av cannabis i Norge vil derfor trolig kunne ha høyere priser enn det vi har sett i Canada uten å miste flere til det illegale markedet. Erfaringen med vinmonopol-modellen innebærer også at vi ganske enkelt vil kunne etablere et rammeverk for full statlig kontroll med omsetningen. I likhet med Canada vil vi selvsagt kunne forby reklame, slik vi allerede gjør for alkohol og tobakk. Det er en viktig forskjell fra mange amerikanske delstater, der markedsføring spiller en viktigere rolle.

En annen viktig forskjell er at vi vil ha langt større spillerom for å regulere hvor det kan røykes cannabis. De siste månedene har det versert saker i norske medier om at legalisering i USA har gjort at det nå lukter hasj overalt. Men dette burde i utgangspunktet være en ikke-sak i et norsk reguleringsregime: Røykeloven regulerer allerede hvor røyking generelt kan foregå; men i tillegg har vi forbud mot bruk av alkohol på offentlig sted. Det gir rom for en helt annen regulering og håndhevelse enn i USA, og langt strengere også enn i Canada.

Å støtte en form for legalisert omsetning betyr altså ikke å akseptere at bruken uvegerlig vil stige og stige og at stoffene vil bli helt normalisert; det handler vel så mye om å finne frem til reguleringer som gjør det som i dag er et uregulert gatas apotek til noe kjedelig, gjennomkontrollert, byråkratisk, grått, vanskelig tilgjengelig og dyrt. 

Og hva er vel norskere enn det?