For å lese pluss-artikler må du være abonnent
Et abonnement gir tilgang til alt innhold og vi har følgende tilbud
DEBATT
Tillitsreform og tivolistyring
Tillit er alle for. Men reformer uten klare mål, uten tydelig krav om endring, og uten løpende målinger blir bare et tivoli.
Publisert
Dette er et debattinnlegg. Meningene som fremkommer, er skribentens.
Tillit er vår tids moteord. Tilliten er verdt mer enn noe oljefond, som Erna Solberg sa. Enhver leder med respekt for seg selv vil påstå at man driver tillitsbasert ledelse.
Kjernen i tillitsbasert ledelse er å stole på at medarbeidere og enheter som har tydelige strategier og mål, presterer best med frihet til å gjennomføre. Resultatkrav og rapportering på fremdrift går hånd i hånd med frihet i valg av metode. Ledelsen er ikke fraværende, men styring og dirigering erstattes med ansvar, frihet og psykologisk trygghet.
I politikken er tillit til fagfolkene gjort til kjernen i sittende regjerings reform av offentlig sektor. Gjennom tillitsreformen skal – ser det ut som – hele tjenestesektorer ledes gjennom tillit.
Hvis tillitsreformen hadde vært makroversjonen av tillitsbasert ledelse, kunne man forvente klare resultatkrav, tydelig rapportering på fremdrift, men større frihet i oppgaveløsning til en ny styringsmetode. Slik er det ikke. Resultatkravene glimrer med sitt fravær. Måloppnåelsen underveis hører vi ikke mer om. Ingen vet om reformen lykkes eller mislykkes, fordi det hverken er satt noen mål, eller ført noen form for bevis for om noen mål er nådd eller ikke.
Vi ser at tillitsbasert ledelse og tillitsreform ikke bare er ulike størrelser. De er diametrale motsetninger.
Ledelse uten mål
Tillitsreformen gir i stedet noe vi kan kalle Tivolistyring. Det oppstår i virksomheter der ingen vet hva som er viktig, men alle engasjerer seg i styring og ledelse og prosesser som omtales som viktige. Ledere og tillitsvalgte ender opp som i en lekebil på tivoli, der barnet i førersetet ratter rundt, mens bilen følger skinnegangen i samme retning. Vi husker TV-seriene The Office og Etaten.
Metaforen er litt slem, men den tvinger frem et ubehagelig spørsmål. Driver vi politikk, styring og ledelse med klare mål om forbedring og gevinstrealisering? Eller driver vi politikk, styring og ledelse med full frihet til å handle uten ansvar for resultater og gevinster?
Mange virksomheter mangler klare mål. Eller de har mål som trekker i ulike retninger. Mange mangler også klare interne definisjoner av hva som teller for å nå de målene de har. I privat sektor vil kundene og kapitalen sikre at retning blir satt, eller at ledere uten retning blir byttet ut. Eller at virksomheten blir borte. Ledere uten retning kan byttes med noen som kan. Tivolistyring er slett ikke fremmed i privat sektor, men risikoen reduseres gjennom markedets synlige og faste hånd.
Risikoen er størst i offentlig sektor
Risikoen for kaotiske mål og opplegg for tivolistyring er adskillig større i offentlige virksomheter. De mangler krevende eierstyring fra kapitalister. Når økonomiske resultater ikke lenger er en styrende norm, åpner man opp for andre normer, og diskusjonen om hvilke normer som skal være styrende, kan ta uendelig tid. Mangel på retning eller tydelig ledelse åpner virksomheten opp for interne kamper om ressurser og store og små retningsvalg.
De fleste offentlige virksomheter mangler også disiplinering fra krevende kunder. Vi skal ikke med det si at offentlige virksomheter er mindre kundeorienterte enn private. Eller at brukerne har enkle behov. Men det er en banal, men lite påaktet forskjell mellom det offentliges brukere og det privates kunder, at de offentlige brukernes interesser ikke defineres av brukerne selv. Mens en hotellkunde kan foretrekke luksus en dag og spartansk stil den andre, er brukeren av en offentlig tjeneste prisgitt et tjenestedesign som er skapt av de samme styrende organer som også stiller opp med kapitalen, rettighetene og styringen av tjenestetilbudet.
Brukerne skal normalt snakkes med og høres, men hva de skal få, i skole, barnehage, sykehus, eller for den saks skyld i møte med politi og rettsvesen, er det aldri de som bestemmer. Slike offentlige tjenester og institusjoner styres gjennom politikk og forvaltning. De styres ikke av kundepreferanser og betalingsvilje, slik som tjenester i private markeder.
Derfor er det også lett å se hvorfor risikoen for tivoli-tendenser er større i en offentlig virksomhet enn i en privat. Den offentlige mangler retningen fra kapitalistens krav, og den mangler disiplinen som følger med kundens mulighet til å foretrekke et dyrere og mer luksuriøst tilbud. Konsekvensen av mangel på klarhet er at stadig debatt om valg og tjenesteutforming, prioriteringer og beslutninger, i flere relasjoner. Den debatten skjer både innenfor virksomheten, gjennom diskusjon mellom ansatte og ledelse, eller mellom ulike grupper ansatte, og utenfor virksomheten, gjennom den hierarkiske styringen som skjer i den enkelte tjenestesektor. Og over dette nivået får vi dessuten debatt i den alminnelige politiske samtale om hvor mye ressurser som skal brukes på tjenesten, om retten til å få skal utvides eller innskrenkes, om tjenestekvaliteten bør bli enda dyrere, og om vi ikke bør sikre at de ansatte får enda sikrere jobber og sterkere beskyttelse av sin faglige integritet, mot endringer som styres av imperativer fra andre fag...
Men hele denne debatten foregår i det store og det hele uten konklusjon og uten konsekvens for virksomhetsstyringen.
De flinkeste slutter
Skal tivolistyring unngås, må man ha klar og tydelig ledelse. Eksemplene fra norsk offentlig sektor er mange. Dyktige ledere skaper klarhet og tydelighet, i kraft av seg selv og sin egen evne til å sette retning der retning mangler. Eksemplene på at dette lykkes, finner man i alle de offentlige virksomheter som man aldri hører noe særlig om. Fordi de fungerer og gjør jobben de skal gjøre uten skandaler eller kriser.
André Mundal bruker ikke disse begrepene, men har skrevet en bok om hvordan de flinkeste slutter. Det er et annet symptom på at retning mangler. Lærere og sykepleiere forlater offentlige virksomheter i hopetall, fordi de demotiveres. Mennesker med virketrang vil skape virkning, og klarer ikke å holde ut et arbeidssted der ørkesløse skinnprosesser får dominere.
Kanskje er Utenriksdepartementet som Mundal skriver om et kroneksempel. Har man sett en innboks i det departementet, blir man slått av hvor mange mennesker som bruker hvor mange arbeidsdager på å skrive hvor lange rapporter, som så sendes til hvor mange mottagere internt i UD. Departementet er en gigantisk internrapporteringsmaskin, der hundrevis av ansatte skriver hundrevis av digitale sider til de samme hundrevis av kolleger. Som formodentlig bruker resten av tiden til å lese kollegenes rapporter, slik at de kan briljere med sin kunnskap om et hvilket som helst verdensproblem. Eller om partiflora og maktpersoner i et hvilket som helst land på kloden. Evnen til å lykkes, beskrives av Mundal som evnen til å fortelle historien om hvor viktig det man driver med, er.
Målbare resultatkrav blir kortlivede i en slik organisasjon. Hverken de som skal produsere eller de som skal stå til ansvar for produksjonen, vet hva det betyr å skape håndfaste, kvantifiserbare gevinster. Den beste form for bygging av tillit i et slikt system er ikke å protestere, ikke stille spørsmål, bare akseptere at det er slik vi gjør det her, og sette i gang å skrive selv. Det er det lederne gjør, og da er det flere lange rapporter som teller. Er du for opptatt av å skape faktisk endring, og belønnes for de gevinster du skaper, vil du ha et bedre yrkesliv et annet sted.
Stadig flere politiske mål
Statlig styring har lenge vært preget av at ny politikk leder til nye mål, men uten at hverken ny politiker eller gammel byråkrat er opptatt av å fjerne noen gamle mål. Jo flere mål, jo større risiko for tivolistyring. Dette er en systemutfordring som skapes av demokratiet selv. Problemet er jo ikke at ny statsråd kommer inn med nye mål, men at virksomheten får stadig flere mål å velge mellom. Problemet kan bare løses gjennom dyktig ledelse fra demokratiets utøvere; ansvarlig ny statsråd, og ansvarlig veletablert embedsverk. Den nye, ambisiøse statsråden vil lett veiledes til ikke bare å foreslå nye mål og tiltak, men også til å drøfte hvilke mål og tiltak som bør vike for å gi plass til ny politikk.
Et grelt eksempel er politireform-reverseringen. Vi husker kritikken for uklar styring av politiet etter 22. juli. Den som skulle tro at politiets mål var å bekjempe og forebygge kriminalitet, skjønner ingenting: Det var satt altfor mange ulike mål og styringsparametre for politiet, og istedenfor effektivisering og tydelig retning, fikk man byråkratisykdommer og interne konflikter. i senere tid har reformeringen av politiet blitt tilført det nye politiske målet om å ha flest mulig tomme politikontor rundt om i landet.
Man må selvsagt spørre om dette er tivolistyring, eller tvert om den distriktspolitikk som er rimelig å forvente når Senterpartiet vinner valg. Vel, som distriktspolitisk tiltak er det ihvertfall ren tivolipolitikk. Vårt tidligere regjeringsparti har «reversert sentralisering» med stor ståhei. Problemet er jo at sentraliseringen av politiet var et svar på sentraliseringen og globaliseringen av kriminaliteten. Det er lite hjelp i en lokal Politimester Bastian, hvis du har latt deg lure til å kjøpe falske bitcoin av en forfalsket NRK-kjendis på Facebook.
Det er selvfølgelig ikke tivolistyring at Senterpartiet vil styrke lokalsamfunn landet rundt. Det er et godt mål. Tivolistyringen ligger i valget av politikontor som symbol på sentralisering, og deretter som tiltak for å motvirke den. Politiet er der kanskje av 124 ulike grunner, men hvis flere og flere av disse flyttes over på nettet og inn i russiske hybridoperasjoner, så har vi ikke en by/land-konflikt. Vi har en utfordring med å få god sammenheng mellom formål og virkning av å ha et politi overhodet. Senterpartiet har latterliggjort seg selv og agendaen sin, gjennom å tro på at et tomt politikontor skulle kunne skape ny aktivitet i en fraflyttingstruet region.
‘Verdens beste land å… [sett inn mål som koster statlige penger]!’
En helt særegen form for tivolistyring i dagens Norge er de krampaktige målformuleringenes besettelse. Utgangspunktet er jo at store prestasjoner krever ambisiøse mål. Man blir ikke best i verden om man ikke bestemmer seg for å bli best i verden. Problemet er at den som blir best i verden på noe som helst, sjelden blir det på grunn av målet, men på grunn av innsatsen for å nå målet. I de siste årene av norsk politikk har hangen til historiefortelling om dette fantastiske landet som vi er så glade i, tatt helt av. Vi skal bli beste land i verden å være gründer i. Det mest digitaliserte landet innen 2030. I valgkampen varsler Høyre nulltoleranse for ungdomskriminalitet. Vi er landet som ble så rikt at vi tror at penger er bevis for evner.
Heller ikke her ligger tivolistyringen i ambisjonene, men i den totale mangel på sammenhengende politikk for å nå målene. Den mest utakknemlige jobben man kan ha i norsk politikk, er å være gründernes minister. Særlig når målet er å bli verdens beste land å være gründer i.
Dette målet er jo prisgitt et skattefaglig miljø i Finansdepartementet, som ikke ser problemet med å formuesbeskatte gründere basert på investorenes fremtidshåp. De lager en exit-skatt, som forteller vår generasjon av innovatører og bedriftsbyggere at de må flytte ut av landet, idet de skjønner at de faktisk er i ferd med å lykkes. Der i gården deler man nemlig ikke regjeringens gründerpolitiske mål, fordi man heller jobber for et skattesystem som er mest mulig effektivt. Blir det konflikt mellom effektivitet og gründere, er det ikke tvil om hva som er viktigst. Vi får en ny permanent kilde til tivolistyring.
Tilliten til næringsministeren og hennes standhaftige statssekretærer knuses av deres egen lojalitet til et regjeringskollegium som gjør dem til latter. En edruelig næringsminister ville vært ærlig og sagt at vi ikke skal bli verdens beste land å være gründer i, vi vil heller satse på å etterkomme subsidienæringenes krav om en mer aktivt gavmild stat.
Tillit og faglighet
En mer venstreorientert skribent ville kanskje nevne New Public Management som et annet eksempel på tivolistyring. Måltall og telling hevdes å fjerne fokus fra det faglige, slik man erfarte i politiet. Læreren som får elevene rangert gjennom nasjonale prøver, vil reagere med hele sin profesjonalitet. Rangering er feil, og telling er unøyaktig, og lærerens yrkesstolthet er like sterkt knyttet til å hjelpe en svak elev som en sterk.
Denne isolert sett gode reaksjonen er akkumulert til det politiske kravet om en tillitsreform. Styring og ledelse må bygge på tillit til fagfolk. De vil godt og de kommer til å gjøre godt, hvis de bare slipper telling, måling og offentlig publisert rangering.
Tanken er slett ikke ny. Det er 25 år siden Victor Norman presenterte et lignende budskap til Stortinget gjennom redegjørelsen «Fra ord til handling». Dette skulle sparke igang en storstilt effektivisering av offentlig sektor, gjennom en rekke grep. Ett av de helt sentrale var styrket fokus på ledelse i offentlig sektor. Erkjennelsen den gang var at delegering og desentralisering av makt og myndighet, vekk fra sentralstyrende departementer, og ut til de store massene av fageksperter som jobber i den store offentlige sektoren, ville effektivisere, forenkle og brukerrette. Vi skulle ‘snu pyramidene’, som tidligere SAS-sjef Janne Carlzon hadde prediket. Det hele rant ut i sanden, gjennom en rekke strategier for ledelse i staten, som har konkurrert innbyrdes om å være mest mulig uforpliktende og minst mulig krevende.
Spørsmålet er om tillitsreformen bygger mer tillit, eller bare enda mer tivoli? Dette vet vi ennå ikke. Reformen har ikke klare resultatmål, det ville jo være ‘New public management’. Handlingene reformen har utløst er imidlertid rapportert inn og kartlagt løpende av Digitaliseringsdepartementet. Hvert fagdepartement melder inn hva de har gjort, og listen blir lengre og lengre. Den ligger her:
Det første som slår en, er hvor mange tiltak som er gjort, på mange områder i forvaltningen. Dette kan tyde på at reformen har vært gjennomgripende. Regjeringen må ha behandlet flere saker i måneden om hvordan de skal øke tilliten. Den må virkelig ha tatt på alvor at det å snu om på statlig styring er som å snu en fullastet oljetanker.
En annen tolkning er imidlertid mulig. Den som har deltatt på slike departementsgjennomgripende rapporteringer om hva vi har gjort for å nå den nye regjeringens sektorovergripende mål, vil lett se et mønster. Det sektorovergripende målet gis lav prioritet av sektorene. Tillit er ingen mot, men så lenge ingen trykker på med en klar instruks om hvordan tilliten skal fremtvinges, blir tiltakene svake. Reformen blir primært en rapporteringsøvelse. Alle departementene må vise at de leverer og gjør to ting: Alt de gjør som kan ligne på «tillitsreform», pakkes inn i fortellingen om den nye regjeringens reform. Alle tiltak som går i motsatt retning, holder de tett om.
Noe blir glassklare eksempler på tivolistyring:
Eksempel på arbeid med tillitsreformen i sektor – Bufetat region øst kickstartet tillitsreformen i sin virksomhet
Ved hjelp av godt partssamarbeid, har Bufetat region øst satt tillitsreformen inn som en naturlig del av deres langtidsarbeid. Bufetat region øst har tatt tak i oppdraget med å se på hvordan tillitsreformen kan settes ut praksis i egen virksomhet. For å få til det, trengte de et felles startpunkt for å snakke om reformen. I dialog med de tillitsvalgte bestemte Bufetat region øst å samle både ledere, ansatte og tillitsvalgte til en felles samling om hva tillitsreformen betyr for dem som virksomhet.
I samlingen fikk ulike aktører legge frem sitt perspektiv på tillitsreformen. Dette omfattet Bufdirs og Fagforbundets perspektiv, og Kommunal- og distriktsdepartementet kom også og holdt foredrag. Med utgangspunkt i de gitte perspektivene ble ledere, medarbeidere og tillitsvalgte delt i grupper hvor de diskuterte hva de hadde hørt og hvordan de tenkte at tillitsreformen traff arbeidet i Bufetat.
Et lignende tilfelle finner vi for UD:
Forbedringer knyttet til ledelse, medarbeiderskap og arbeidsmetodikk
• UD har etter områdegjennomgangen fokusert sin virksomhet, satt ut flere oppgaver til andre virksomheter og reorganisert i en ny struktur med større enheter. Målsettingen er en mer effektiv og fleksibel ressursbruk samt økt samarbeid på tvers av strukturer og større autonomi for medarbeiderens.
• UD har innført flere digitale verktøy som forenkler samarbeid, delegering og informasjonsdeling.
• Medarbeiderens medvirkning og arbeidstakernes medbestemmelse, samt involvering av vernetjenesten er en integrert del av det på gående reformarbeidet av tjenesten.
• UD planlegger innføring av et funksjonstillegg for ledere som en erstatning for dagens ordning med tidsregistrering. Dette vil gi hver enkelt leder et større ansvar og mulighet til å disponere egen tidsbruk.
Rapporten man kan lese på regjeringens nettsider, forteller til tross for islett av komedie om en rekke små forbedringer. Men ingen forteller om forverringene. Nye tiltak som styrer fagfolkene som brikker for politikken, glemmes når man snakker om tillitsreform, men bejubles når en statsråd skal skryte av de andre målene.
Tillit er alle for. Men reformer uten klare mål, uten tydelig krav om endring, og uten løpende måling av fremdrift, tilbakeslag, resultater og samfunnsvirkninger blir bare et tivoli. Departementer og direktorater ratter rundt, men ingen skifter retning. Tillitsreformen ser ut til å ha blitt definisjonen på tivolistyring.
Over tid er det særlig to funksjoner som eser ut, når tivolistyringen får lov til å blomstre. Det første er de som holder i rattene – lederne – og det andre er de som skaper fortellingen om de som holder i rattene – kommunikasjonsstaben.
Det er en selvfølge at uklare og mangfoldige mål gir behov for mange ledere. Har du for eksempel fire mål, som alle enheter kan velge mellom, trenger hver enhet ledelsesressurser til å velge og deretter til å tolke eget valg og deretter til å gjennomføre. Og så skal det evalueres og kanskje noen vil ‘strategize’ litt. Og på alle stadier skal det kommuniseres. Fortellingen må sitte internt, og ingen statlig etat uten tilstedeværelse på sosiale medier. Vi får økende staber og rare navn på både virksomheter og prosjekter.
Har virksomheten ett klart og overordnet mål, og andre mål er underordnede kriterier for å sikre at det overordnede målet nås på god måte, trenger du kanskje bare en leder og flinke folk til å gjennomføre. Evaluering leverer seg selv gjennom tallene du produserer på vei mot suksess. Kommunikasjonen går av seg selv gjennom tallenes klare tale, fornøyde brukere og en fagkomite på Stortinget som bare nikker anerkjennende i de årlige budsjettbehandlingene.
Uklare mål gir uklar lederforventning og det sikrer uklar kommunikasjon. Om rolle og funksjon, og om prosessen skal føre til dette eller noe annet. Ledere som skal lykkes i slike miljøer, trenger kapasitet til å formulere og deretter kommunisere historien sin. Og ordet «sin» er ment på ramme alvor; jo mer uklart mål, jo mer av lederens suksess avhenger av egen evne til å bygge en fortelling om seg selv, sin rolle og sin ikke-dokumenterbare måloppnåelse.
Hver gang noen forsøker å rydde opp, møtes vedkommende med anklager om manglende tillit til de som gjør jobben, og vi må ha en tillitsreform. Tivolistyringen skaper behov for reformer, som igjen skaper behov for nye reformer, og den offentlige vekstspiralen lever i beste velgående.
