Den uutryddelige bistanden

I lang tid har forskningen tydet på at bistand har liten eller ingen virkning på den økonomiske veksten. Likevel er den politiske støtten massiv.

”Legg ned norsk bistand.” Det var overskriften på et innlegg på NRKs debattsider Ytring i forrige uke. Og innlegget var ikke skrevet av en ytterliggående liberalist eller Frp’er, men av Henrik Thune (NUPI) og Leiv Lunde. Sistnevnte var statssekretær for bistand under Bondevik I-regjeringen, og er nå direktør ved Polhøgda (Fridtjof Nansens Institutt).

Nå skal vi ikke nødvendigvis ta denne overskriften bokstavelig – de to skriver om å avvikle bistandspolitikken ”slik vi kjenner den”, og foreslår mye annet som bør komme i stedet.

Men la meg likevel holde fast i dette utgangspunktet.

I flere tiår har det vært reist tvil om effekten av bistand og det har vært forsket ganske mye på dette. Påstanden om at bistanden har liten eller ingen effekt er langt fra ny.

Hva sier metastudiene?La oss se på metaanalyser og noen andre forskningsarbeider publisert de siste fem årene. De fleste av disse måler effekten opp mot et sentralt mål for utvikling og bistand, nemlig økonomisk vekst. Selv om det ikke er noe en-til-en-forhold mellom vekst og fattigdomsbekjempelse, viser tidligere forskning at som hovedregel er det slik at dersom man løfter et lands samlede økonomi, løftes også de fattigste. Et par studier som også behandler bistand og ulikhet er med nedenfor.

Jeg garanterer ikke at jeg har fått med meg samtlige relevante metaanalyser i tidsrommet, men her er det jeg fant:

I 2008 konkluderte Rajan og Subramanian (tidligere versjon 2005):  

“We find little robust evidence of a positive (or negative) relationship between aid inflows into a country and its economic growth. We also find no evidence that aid works better in better policy or geographical environments, or that certain forms of aid work better than others.”

Chong m. fl., 2009 (tidligere versjon her):

“We find that aid by itself does not appear to have a statistically significant effect on inequality and poverty reduction. While both our simple cross-section approach and our dynamic panel estimation seem to suggest that good institutions may be necessary for aid to reach the poor, we fail to detect any robust impact of foreign aid in this regard, even when institutional quality is taken into consideration.”

I 2010 fant Arndt m.fl. ved FNs eget forskningsinstitutt WIDER en positiv sammenheng:

“In our findings, aid has a positive and statistically significant causal effect on growth over the long run, with confidence intervals conforming to levels suggested by growth theory.“

I 2010 konkluderte Martin Paldam ved Universitetet i Århus, sammen med Hristos Doucouliagos:

“The average result is positive but of no economic significance. (…) It is a thought provoking observation that the literature on the one side keeps expanding and on the other side keeps showing the same result. All the literature seems to be doing is to confirm aid ineffectiveness more and more strongly.”

Forskere ved WIDER bestrider riktignok dette (Mekasha & Tarp, 2011) – og har fått svar av Paldam & Doucouliagos, 2012. (Peer reviewed publisering her). Jeg er ikke kompetent til å være dommer i deres metodedebatt.

Nowak-Lehman m. fl., 2012 (tidligere versjon her):

“Estimations with DFGLS show that aid has an insignificant or a minute negative significant impact on per capita income. This result holds for countries with above- and below-average aid-to-GDP ratios, for countries with different levels of human development, with different income levels and from different regions of the world.”

Herzer & Nunnenkamp, 2012:

“Employing data for 21 countries over the period 1970-1995, we found that aid exerts an inequality increasing effect on income distribution—an effect that is robust to different estimation methods, potential structural breaks, different inequality data sets, and possible outliers.“

Den ferskeste metastudien jeg kjenner til ble publisert i april i år. Der konkluderte Driffield & Jones:  

“On its own aid appears to have a negative impact on growth and it appears to be poorly targeted. However, when there is enough bureaucratic quality, aid does begin to make a difference.”

Ser vi disse studiene samlet, ser vi at det bare er forskere ved FNs eget forskningsinstitutt som finner positive effekter av betydning. For øvrig er konklusjonen at bistanden har ingen eller svært liten effekt på økonomisk vekst.

Det er uenighet mellom Rajan & Subramanian og Driffield & Jones om institusjonell kvalitet utgjør en viktig forutsetning for effektiviteten i bistanden, en uenighet som har bestått lenge. Burnside & Dollar, 2000 mente å finne bevis på at institusjonene var viktige, Easterly m.fl., 2003 avviste dette.

Stadig mindre relevantEconomist publiserte i starten av måneden en stor temaartikkel om tusenårsmålene (MDGs). Målet om halvering av den verste fattigdommen innen 2015 blir nådd, og vi ser nå en realistisk mulighet til å nærmest utrydde den verste fattigdommen i overskuelig fremtid. Men bistanden har i beste fall spilt en marginal rolle:

“This may have helped in some areas but it is hard to argue that aid had much to do with halving poverty. Much of the fall occurred in China, which ignored the MDGs. At best, aid and the MDGs were marginal. (…) “Middle-income countries do not really need aid, while fragile states cannot use it properly. A dramatic fall in poverty requires rethinking official assistance.”

Det siste er poenger som Thune og Lunde også fremhever. De to skriver:

”Framtidens fattige kommer til å befinne seg to steder – i store og ressursrike land som ikke trenger bistand, og i lommer av uorden og fattigdom i Afrika og Midtøsten som bare kan gjøre seg nytte av begrensede midler, og der vanstyre og krig og ikke først og fremst mangel på penger, er hovedproblemet. Konsekvensen av dette er at mye av den tradisjonelle bistanden både stat til stat og gjennom FN-systemet vil miste relevans og effekt.”

Det faglige grunnlaget for fortsatt bistand er altså, om ikke ikke-eksisterende, så ihvertfall temmelig tynt, og har vært det lenge.

Men politikken endres ikkeI april skrev Høyres bistandspolitiske talsmann Peter Gitmark i Dagsavisen at Høyre ikke har som mål å kutte i bistanden – bare legge den om, og skrøt av at Høyre alltid øker bistanden i sine alternative budsjetter.

Dette er ikke noe særnorsk fenomen. David Camerons konservative regjering valgte å øke bistanden samtidig som de strammet inn på en rekke andre utgifter. Samlet bistand fra OECD-området har gått opp i de senere år.

Meningsmålinger i Norge viser solid, om enn ikke overveldende, støtte i folket til dagens bistandsnivå.

Jeg finner altså et misforhold mellom det jeg kan lese ut av forskningen og den politikken som føres. Anklagen om at man ikke tar hensyn til forskningsgrunnlaget rettes gjerne mot Frp i klimasaken. I bistandspolitikken er rollene byttet om. Så kan man selvsagt innvende at det er forskjell på naturvitenskapelig forskning og samfunnsforskning.

La meg peke på noen grunner til at bistanden fremdeles har stor oppslutning:

Vi har et sterkt bistandsindustrielt kompleks som driver aktiv lobbyvirksomhet for sin sak, både overfor politikere og allmennheten. En del av bistandsmidlene brukes faktisk til å betale for at bistandsorganisasjonene skal kunne drive slik ”opplysningsvirksomhet”. Dette er et klassisk eksempel på en innsikt public choice-skolen har gitt oss: På den ene siden konsentrerte interesser som påvirker politikken i en bestemt retning, på den annen side den store gruppen skattebetalere som betaler for dette, men der hver enkelts bidrag er såpass liten at motivasjonen for å sette seg inn i saken og engasjere seg er liten.

Sinnelagsetikken: Det er hensikten, ikke resultatene som er viktigst. Viljen til å yte bistand sier noe om oss som nasjon, uavhengig av om den virker eller ikke. Det er størrelsen på vårt offer som teller – derav målsettingen om at Norge skal yte 1 prosent av BNI i bistand hvert år. To tyske forskere (Potrafke & Ursprung), som bygger på Hillman, 2010, skrev om dette i et paper publisert i april i år:

“An explanation for the documented persistence of ineffective development aid is that donors provide aid for expressive reasons to confirm a caring identity. (…) When support for foreign aid is expressive, there is no role for evidence showing the ineffectual consequences of aid. The expressive supporters of aid do not need to know or do not want to know that foreign aid is ineffective because the expressive support for aid is related to the utility of donors rather than the utility of recipients.”

Den tredje grunnen finner vi i mikro-makro-paradokset. Siden 1980-tallet (Mosley, 1987) har forskere påpekt at selv om det er vanskelig å finne noen positiv effekt av bistand i makro – på et lands BNP, viser evalueringer av enkeltprosjekter typisk at noe slikt som halvparten kommer positivt ut, og dersom man summerer alle prosjekter blir resultatene langt mer positive enn dersom man ser på effektene i makro.

En viktig grunn til at det er slik er at bistand innebærer at mottakernes myndigheter kan flytte ressurser, eller gir dem rom for å være ineffektive. Satt på spissen gir bistand til helse og utdanning rom for presidenten til å kjøpe seg sin egen jumbojet og flere våpen, eller gi privilegier til medlemmer av sin egen etniske gruppe.

En innvending  er at ikke all bistand er ment å slå ut direkte i økonomisk vekst. Øystein Eggen, som leder NORADs evalueringsarbeid, trekker frem den vellykkede bekjempelsen av AIDS i Afrika, med betydelig finansiering fra privat og offentlig bistand, som et eksempel på dette. Mette Masst, som er fagdirektør i Utenriksdepartementet, mener likevel at verdiskaping (og sysselsetting) bør være det sentrale målet i bistandspolitikken. [i] (Hun mener for øvrig også at det er grunn til å tvile på at de som yter bistand i særlig grad kan påvirke kvaliteten på mottakerlandets institusjoner.)

Og det leder meg til den fjerde grunnen - evig optimisme: Det vil alltid være mulig å finne gode prosjekter å peke på, eller vi kan fokusere på andre mål enn økonomisk vekst. Bare vi lærer av våre feil og suksesser, eller følger nye og lovende spor, så skal du nok se at det hjelper. Vi må bare prøve hardere, tenke smartere! Jeg er fristet til å si: ”Nye ideer – bedre løsninger”.

Etter regjeringsskiftet, dersom Krf ikke er nødvendig for å danne flertall, ligger det an til en viss omlegging av norsk bistand, med konsentrasjon omkring færre land og trolig en viss opprydding av antall målsettinger. I en blåblå regjering kan det også hende at samlet bistand faktisk kuttes noe. Men den vil forbli langt større og bredere enn det jeg mener 50 års praksis og evaluering gir grunnlag for.

Lovende sporDet er imidlertid to områder som enn så lenge peker seg ut som lovende.

For det første: Det er godt forskningsbelegg for å si at profittmotiverte investeringer gir vekst og fattigdomsreduksjon. Dette bør gi økt vekt på ordninger rettet mot næringslivet, og investeringsfond av Norfunds type. Det er betydelig tverrpolitisk goodwill rundt Norfund, noe som selvsagt også henger sammen med god avkastning på kapitalen de senere år. Hvorvidt dette er robust og kan forventes over et lengre tidsrom er foreløpig åpent.

Norfund evalueres for tiden av NORAD. Et viktig og vanskelig spørsmål er i hvilken grad investeringene fra slike fond er addisjonelle, altså om de kommer istedenfor eller i tillegg til investeringer som ellers ville fremkommet i markedet eller som resultat av nasjonal politikk.

Begrunnelsen for denne typen investeringsfond er at det foreligger markedsimperfeksjoner. Ved å engasjere seg der risikoen oppfattes som høy og gjennom å tilføre kompetanse, fyller utviklingsfondet to funksjoner – en direkte gjennom investeringen, og en annen indirekte ved å trekke andre investorer til land som oppfattes som mer risikable enn de faktisk er. Fondet sprer kunnskap om den faktiske risikoen og hvordan den best kan reduseres og håndteres. Utviklingsfondet fungerer dermed også som stifinner, som gjennom demonstrasjonseffekter trekker andre med seg.

Denne typen bistand skiller seg fra den tradisjonelle på et svært viktig punkt: Investeringene er ment å gi avkastning på kapitalen – de er ikke gaver. Dersom dette faktisk oppnås, blir spørsmålet om utviklingseffekt og addisjonalitet mindre akutt, siden skattebetalerne uansett får avkastning på sine investeringer.

For det andre: Rike land bør finansiere globale miljøgoder, særlig knyttet til klima, men det kan også være andre goder, som artsmangfold. Dette kan begrunnes med rettferdighet, siden mesteparten av utslippene til vår felles ”allmenning” atmosfæren historisk sett har kommet fra allerede utviklede land, og det ville være urimelig å uten videre ”trekke opp stigen etter oss” nå. Men det begrunnes også med egennytte og kostnadseffektivitet. Skogtiltak i Indonesia og Brasil er billige, og langt billigere enn de fleste klimatiltak vi kan gjøre i Vesten.

Det er all mulig grunn til å sette et kritisk lys også på denne typen prosjekter, noe vi allerede har sett når det gjelder skogtiltak og mange andre klimaprosjekter i fattige land. Utløser norske penger virkelig nye prosjekter og annen adferd, eller betaler vi for noe som uansett hadde skjedd? Hvordan skal vi verifisere effektene?

Dersom den vel begrunnede oppfatningen av at tradisjonell bistand gir liten effekt får feste seg, kan det komme til å overtrumfe vår tradisjonelt sterke sinnelagsetikk. Det vil nok ikke føre til at norsk bistand bli avviklet, men den vil bli dreid ytterligere i retning av norsk egennytte, i form av investeringer fremfor gaver, og i form av tiltak rettet mot forbedringer i det globale miljøet.