Energikommisjonens rapport illustrerer klimapolitikkens kostnader

Har utenlandskablene bidratt til norsk forsyningssikkerhet?

Det var et av de store politiske temaene i Norge gjennom kraftkriseåret 2022 – og gjenstand for en kronikk-krig i Aftenposten de siste ukene. På den ene siden stod Minerva-spaltist Øystein Sjølie, som argumenterte for at kablene bidro til å svekke norsk forsyningssikkerhet gjennom det siste årets kraftkrise. På den ene andre siden et slags norsk energitopp-triumvirat bestående av statssekretæren i Olje- og energidepartementet Andreas Bjelland Eriksen, Julie Wedege, som er direktør for politikk og eierskap i Statkraft, og NVE-direktør Kjetil Lund.

Spørsmålet er viktig, fordi det er godt egnet til å avklare premissene Norge bygger sin kraftpolitikk på. Og disse premissene har avgjørende betydning for mye mer enn spørsmålene om kablene: alt fra markedsdesign og pris til hvor mye natur som må vike plass for vindmølleparker. Sjølie argumenterer for at Norge i utgangspunktet har både kraftoverskudd og effektoverskudd. Og utenlandskablene har derfor ikke bidratt til forsyningssikkerhet i året som ligger bak oss; tvert i mot svekket de den, fordi betydelig nettoeksport tappet vannmagasinene våre på et tidspunkt der vi ikke kunne være sikre på at vi senere ville kunne importere.

Det etterlatte inntrykket fra triumviratet er det stikk motsatte: «Kraftutveksling er viktig for norsk forsyningssikkerhet» slår Bjelland Eriksen fast. Wedege skriver at «mellomlandsforbindelsene har bidratt til forsyningssikkerhet» (min utheving). NVE-direktør Lund var mer forsiktig og skrev: «Øker vi kraftforbruket uten samtidig å bygge mer kraft, vil både energibalansen og effektbalansen i Norge svekkes» – hvilket for øvrig utvilsomt er sant.

Lunds utsagn illustrerer også hvordan de to leirene snakker forbi hverandre. Det er, i hvert fall slik jeg leser det, i realiteten ingen uenighet om at utenlandskablene svekket norsk forsyningssikkerhet i 2021 og 2022. Og Sjølie vil snakke om dagens situasjon. Men triumviratet vil ikke det – de vil snakke om fremtiden. Også Wedeges formulering om at mellomlandsforbindelsene «har bidratt» synes egentlig mest å bety at de allerede har gitt sitt bidrag til fremtidig forsyningssikkerhet. Og i fremtiden, forutsetter triumviratet at kraftforbruket i Norge vil øke vesentlig. Det vil ganske raskt gi oss en situasjon der vi i mange år vil ha kraftunderskudd, og langt oftere effektunderskudd. I en slik situasjon er det utvilsomt slik at kablene bidrar til forsyningssikkerhet.

Kommisjonen

Men dette skjønner jo også Øystein Sjølie. «Mot 2030 kan kraftsituasjonen utvilsomt svekkes», skriver han i svaret til Lund, og understreker at hans poeng ikke «det motsatte» av dette – «men at situasjonen er god i dag». Men hvis de er enige om at kraftsituasjonen kan svekkes mot 2030, og egentlig enige om at den er god i dag – hvorfor krangler de egentlig da?

Svaret på det spørsmålet finner vi på mange måter i Energikommisjonen, som nylig leverte sin rapport «Mer av alt – raskere». Der kan vi i innledningen lese følgende setning: «Selv om Energikommisjonens mandat har et langsiktig perspektiv, er retningen allerede satt gjennom klimamål og et ønske om oppbygging av ny grønn industri.» For å tydeliggjøre poenget legger kommisjonen senere til: «Den viktigste driveren [for utviklingen i energi- og kraftbruken] er de ambisiøse klimamålene, som påvirker det norske energisystemet både direkte og gjennom endringer i energisystemene rundt oss.»

Det finnes for ordens skyld andre forhold enn klimapolitikk – som økonomiske og teknologiske endringer – som trekker i retning av økt kraftforbruk. Men det er i stor grad klimamålet som binder oss til denne kursen. Det blir tydelig når kommisjonen diskuterer den delen av mandatet som handler om «å vurdere grunnleggende dilemmaer i norsk energipolitikk fram mot 2030 og 2050». For kommisjonen avstår fra å vurdere klimamålene opp mot andre hensyn i norsk politikk; den begrenser seg til å se på dilemmaer som oppstår om vi ikke klarer å øke produksjonen nok til å følge med på ferden.

Valget om å la denne retningen være styrende for energikommisjonen – og for norsk energipolitikk – har store og vidtrekkende konsekvenser for det norske kraftsystemet. For hvis dette er retningen – hvis klimamålene skal nås og hvis vi skal bygge ny, grønn industri – følger det, som Energikommisjonen slår fast, mer eller mindre uunngåelig at vi vil måtte få «økt elektrifisering, økt kraftforbruk og ny fornybar kraftproduksjon». Kort fortalt: Uansett hva man ellers måtte mene, er det ikke mulig å nå norske klimamål uten for eksempel å elektrifisere sokkelen.

Basert på disse premissene siterer kommisjonen ulike anslag på kraftforbruksøkningen utover dagens forbruk på snaut 140 TWh: Innen 2030 snakker vi om 21–35 TWh i nytt forbruk, og i 2040 vil det være snakk om 36–85 TWh. Det er enorme dimensjoner, og ja: Da må vi i sannhet bygge mer, raskere – og kanskje flere importkabler! Og vi må snarest sette av arealer til vindkraft og solkraft – og kanskje atomkraft?

Men premissene har enda flere konsekvenser for kraftsystemet. For når mer av kraften er uregulert, og vi får større svingninger i produksjonen over tid, vil det være viktigere å få et mer responsivt konsum. Det er ekstremt vanskelig å gjøre det på noen annen – eller bedre – måte enn gjennom markedsmekanismene. Som kommisjonen skriver: «Innfasingen av uregulerbar kraft som sol- og vindkraft vil forsterke snarere enn svekke behovet for et slikt markedsbasert system.»

Vi diskuterer nå kabler og strømstøtte, og det er fortsatt stor motstand mot vindkraft. For situasjonen i 2022 er det en relevant diskusjon: Trenger vi kabler som importerer europeiske priser? Er markedsmekanismene de beste til å sikre formålene i energipolitkken? Skal vi ødelegge natur for å eksportere mer vindkraft når det blåser?

Men hvis vi legger til grunn de samme premissene som kommisjonen, er det faktisk svært vanskelig å komme frem til noen annen konklusjon for årene som kommer: Vi må bygge vind, vi trenger kabler og vi trenger en mekanisme som gjør at prisene er høye når det er vindstille. Alle som vil foreslå et annet system, har bevisbyrden på sin side: Hvordan vil dere unngå kraftmangel?

Vi kan på kort sikt selvsagt ta grep i møte med en akutt krise, slik at befolkningen får tid til å tilpasse seg. Men – hvis vi er enige om disse premissene, og om retningen fremover – bør vi trolig være varsomme med krisetiltak som drar oss alt for langt av kurs.

Er vi enige om premissene?

Hvis vi er enige om premissene, altså.

Men det tror jeg ikke vi er. Jeg tror mange tvert imot er helt uenige i disse premissene. I tillegg finnes et vesentlig segment som egentlig har vært enige i premissene – men som ingenlunde har forstått konklusjonene som følger fra dem. Og den manglende enigheten om premissene, og den manglende forståelsen for hva de betyr, er et økende problem for kraftdebatten og for tilliten til kraftpolitikken.

En stor del av befolkningen er nok absolutt positive til klimamålene som danner grunnlaget for denne energipolitikken. En meningsmåling høsten 2020 fant for eksempel at 69 prosent av befolkningen ønsket at norske politikere skulle gjøre mer for å kutte norske utslipp. Men jeg frykter at en betydelig andel av dem ikke forstått eller tatt inn over seg hva som følger av disse målene. De ønsker stabile, lave priser på kraft i Norge – og om nødvendig politisk bestemte priser – og kan ikke forstå at kraft som koster 12 øre å produsere skal selges for flere kroner. Og de ønsker at vi skal finne andre løsninger enn vindmøller for å øke kraftproduksjonen. Det må da være mulig å oppgradere noen vannverk?

For ordens skyld vil noen av disse helt sikkert si at de er uenige i at 2030-målene innebærer at vi må mer vind, stor utvekslingskapasitet og mer marked. Men realiteten er at det i realiteten er umulig å klimamålene – som altså innebærer en stor økning i kraftforbruket – uten raskt å bygge kjent fornybarteknologi, som gir behov både for vesentlig kraftutveksling med utlandet og et prissystem som store svingninger i produksjonen. For mens det er i hvert fall er mulig å regulere prisene politisk i en situasjon der vi har kraftoverskudd selv ved lave priser, der etterspørselen er forutsigbar og tilbudet kan tilpasse seg, er det nesten umulig i et system der kraftsituasjonen er anstrengt og tilbudet svinger enormt og uavhengig av etterspørsel gjennom døgnet og året. Bare markedet er mer eller mindre i stand til å gi prissignaler som balanserer tilbud og etterspørsel i en slik kontekst.

En annen – og, tror jeg, også betydelig – andel av befolkningen er nok likevel kritiske til klimamålene som ligger under energipolitikken – med ulike begrunnelser. Noen er kanskje ubekymret for klimaendringene. Men også for dem som er genuint opptatt av klimautfordringen, er det fullt mulig å være kritiske til å la målet om innen 2030 å oppnå 55 prosent reduksjon i innenlandske klimgassutslipp sammenlignet med 1990, slik Hurdalsplattformen tar til orde for. Klimapolitikken måtte da i stedet forfølges gjennom kvotekjøp, kutt i utlandet og fokus på teknologiutvikling av billig og konkurransedyktig teknologi som har potensial til å bidra til globale kutt. Innenlandske kutt måtte derimot utsettes til en mer moderat kraftutbyggingspolitikk, og kanskje et større innslag av atomkraft, gir oss tilstrekkelig med kraft.

Å skrote 2030-målene, mener de, ville gitt oss større frihet til å vente med å iverksette politikk som bidrar til økt kraftforbruk. Da ville det også være mulig å søke en politikk som gir større kraftoverskudd, større muligheter for å skjerme seg mot import av europeiske priser og større mulighet til å regulere markedet for å unngå høye pristopper – som er omtrent det kritikerne av dagens politikk ønsker seg.

Ekspertene er enige i premissene, men argumenterer ikke for dem

Men noen er hjertens enige i målene, og tar dem så for gitt at de knapt ser behovet for å argumentere for dem. Og disse finnes det ganske mange av i sjiktet rundt politikerne.

Et god illustrasjon på en slik gruppe er klimaøkonomer. De tar de innenlandske klimamålene for gitt, og er opptatt av hvilke virkemidler som når dem mest effektivt. Deretter bruker de økonomifagets jernlover til å slå fast at det er bra at befolkningen lider.

Ta for eksempel professor ved NBMU Knut Einar Rosendahl, som har vært en av Norges sentrale klimaøkonomer de siste årene. Rosendahl fortvilte da strømstøtten ble økt fra 55 prosent til 80 prosent i januar i fjor: «Da blir det mindre interessant å bruke penger på ENØK.» At folk med 55 prosent strømstøtte ville få strømregningene sine mangedoblet, inngikk ikke her i Rosendahls bekymringer. Da regjeringen reviderte strømstøtten denne uken, var Rosendahl ute igjen, og beklaget seg over at incentivet til å flytte forbruk til lavpristimer blir borte. Han var samtidig takknemlig for at støtten ikke ble «enda rausere».

Jeg har generelt stor sans for økonomers usentimentale tilnærming til politiske virkemidler. For dem som er uenige i premissene, kan det nok likevel virke i overkant brutalt og nesten uforståelig – i hvert fall når premissene ofte forblir uuttalt eller utilstrekkelig argumentert for.

Og i sjiktet rundt politikerne finnes svært mange som tar 2030-målene som et fast punkt. Og med et slikt fast punkt kan man flytte hele kraftpolitikken. Noen er selvsagt ivrige tilhengere av disse målene, og kunne kanskje også argumentert godt for dem; andre aksepterer bare at politikerne har satt dem der – for det har de gjort med brede flertall i mange omganger. Og politikerne på sin side lener seg på ekspertenes dommer, kanskje uten helt å ta inn over seg at ekspertenes dommer er basert på hva de mener politikerne har satt som premisser.

Resultatet er at en stor del av velgerne ikke har noen mulighet til å forstå hvorfor det er så tvingende nødvendig at vi fører en kraftpolitikk som de opplever gir store kostnader for mange grupper i samfunnet.

Retningen er forståelig

For min egen del aksepterer jeg at disse 2030-målene er vektige; og jeg anerkjenner en rekke andre argumenter for kraftpolitikken går den veien den gjør.

Isolert sett er et norsk mål om 55 prosent innenlandske kutt trolig hverken kostnadseffektiv klimapolitikk eller noe reelt meningsfullt bidrag til å gjøre noe med global oppvarming. Men 2030-målene er del av både globale og felleseuropeiske rammeverk for å bekjempe klimaendringer. Disse rammeverkene er langt fra perfekte, men de er likevel det vi har å jobbe med. Å underminere dem, når vi først har meldt inn våre forpliktelser, er uheldig. Et forsøk på å bevare et slags status quo – slik det så ut i årene før de siste kablene ble åpnet, med stort kraftoverskudd og lave priser – bare kunne oppnås gjennom politikk som vil ha vesentlige kostnader. Selv om vi bør utrede hvordan kraftutveksling med utlandet kan reguleres for best å tjene norske interesser, vil unilaterale brudd med kontinentet ha politiske nedsider som neppe det neppe er klokt å pådra seg på et tidspunkt der Europa er i krig, og Norge – om enn nettoeksportør av kraft – er nettoimportør av sikkerhet. Og selv om vi bør vurdere mange av de ambisiøse politiske planene som vil gi økt kraftforbruk, vil forbruket trolig uansett øke en god del med mindre vi har en svært aktiv, og ofte økonomisk skadelig, politikk for å forhindre det.

Og selvsagt vil også det skiftet i kraftsystemet som Energikommisjonen legger opp til, ha positive konsekvenser for Norge. Det finnes andre mål enn å ha verdens billigste strøm. Dersom det – gitt europeiske priser og uten subsidier – er lønnsomt å bygge ut fornybar kraft i Norge, innebærer det altså investeringer, økonomisk aktivitet og inntekter i den norske økonomien. Det gjelder like mye selv om årsaken til høye europeiske priser er en kanskje overambisiøs klimapolitikk. Og om det gjennom slik utbygging også blir lønnsomt med visse former for grønn industri, er slike arbeidsplasser altså ikke iboende mindre verdt enn arbeidsplassene ved smelteverk.

Til slutt burde det kunne være lettere for Norge å håndtere kostnadene ved denne omstillingen enn det er for de fleste andre land. Høye kraftpriser gir ikke bare høye inntekter til staten fra Statkraft og kraftskatt, men korrelerer også med høye gasspriser. Disse pengene kan deles ut til befolkningen – for det er ingen grunn til at i hvert fall overraskende høye priser på kraft, som fører til at Norge som land blir rikere, skal innebære en de facto overføring fra husholdningene til staten. Så langt har regjeringen vært for passive på dette punktet, godt hjulpet av det i ekspertsjiktet rundt dem finnes mange klimaøkonomer som mener som Rosendahl over, at det viktigste er å unngå en «rausere» strømstøtte.

Vi trenger en bedre og ærligere debatt

At retningen er forståelig, er imidlertid ikke ensbetydende med at den er åpenbart riktig.

Alle disse forholdene ville under normale omstendigheter måtte avveies mot hverandre: Mulighetene for ny industri, for lønnsom eksport og best mulig økonomisk utnyttelse av kraften og for å nå norske og europeiske klimamål står på den ene siden; på den andre siden står ulempene ved å miste et særegent konkurransefortrinn for norsk industri, volatile kraftpriser med begrenset mulighet for politisk styring og utbygging av viktige naturområder. Derfra måtte man finne et kompromiss.

Men når et forhold i denne avveiningen – klimamålene for 2030 – blir satt som urokkelig premiss, blir mulighetene for kompromiss begrenset. Og det er i realiteten den diskusjonen Norge må ha om veien fremover. Jeg tror mye av motstanden mot regjeringens kraftpolitikk i dag handler om at veldig mange mennesker ikke forstår helt hvilke mål som ligger til grunn, og hvilke konsekvenser det har å forsøke å nå de målene.

Da er det vanskeligere å akseptere kostnadene ved den retningen som er valgt: Hvorfor må vi bygge ut i sårbar natur når vi har god kraftbalanse i dag? Hvorfor selges strøm som koster 12 øre å produsere, for flere kroner i markedet? Og har egentlig kablene bidratt til norsk forsyningssikkerhet?

Regjeringens svar på disse spørsmålene følger alle av helt forståelige premisser, basert på i utgangspunktet bredt delte mål. Men regjeringen unnlater nesten konsekvent å gå den nødvendige omveien om å forklare – og dermed akseptere debatt om – disse målene. I stedet får vi altfor ofte presentert selektive og skjønnmalende fremstillinger av konsekvensene av politikken. Og det er nettopp i det lyset diskusjonen om kablene og forsyningssikkerheten må sees, slik jeg skrev om for et par uker siden.

Dermed blir vi gående og diskutere de enkelte utslagene av politikken, uten å diskutere premissene som de ganske ubønnhørlig følger av. Og jeg tror det er nettopp det som er bakgrunnen for debatten mellom Sjølie og energitopp-triumviratet. For Sjølie vil trolig i stor grad være enig i at hvis alle målene som ligger til grunn for Energikommisjonens rapport – og som har tilslutning fra et bredt politisk flertall – skal nås, så følger en del konsekvenser, der det plausibelt også vil være slik at utvekslingskablene bidrar til forsyningssikkerhet. Men jeg mistenker at han gjerne vil at vi i hvert fall skal diskutere om målene er gode.

For Energikommisjonens rapport illustrerer på pedagogisk vis hva som er kostnaden ved norske klimamål. Den kostnaden handler ikke bare om hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt, men om at disse målene legger ekstremt sterke føringer for store politikkområder. Men hvis disse føringene skal ha legitimitet, trenger vi en robust debatt også om disse målene – og om «de grunnleggende dilemmaene i norsk energipolitikk fram mot 2030 og 2050».