NATO, Europa og norsk sikkerhet

Til forskjell fra den «hybride» krigen i Donbas og anneksjonen av Krim i 2014, gjorde Putin i 2022 intet forsøk på å skjule at hensikten var å fjerne Ukrainas lovlig valgte myndigheter og erstatte dem med et regime lojalt til Kreml. Det føres nå om en klassisk, brutal erobringskrig, hvor militære og sivile tap er av underordnet betydning.

Europa ble dermed stilt overfor er klart valg mellom å akseptere militærmakt som endring av internasjonalt anerkjente grenser, eller å støtte Ukrainas forsvarskamp, politisk såvel som militært. Til tross for Putins trusler om bruk av kjernevåpen, er det stor grad av enighet og samhold blant de vestlige land om siste alternativ, med betydelig grad av våpenhjelp og humanitær bistand som resultat.

På den annen side har solidariteten med Ukraina begrenset oppslutning utenfor den vestlige verden. Selv om bare en håndfull totalitære stater (Belarus, Eritrea, Nord-Korea, Nicaragua og Syria) eksplisitt støttet Russlands invasjon i en FN-resolusjon 1. mars 2022, deltar få ikke-vestlige stater i sanksjonene mot landet, og mange profiterer betydelig på å bryte disse. Mange land viderefører dessuten sitt økonomiske og militære samarbeid med Russland, skjult eller åpenlyst. Samholdet i den vestlige verden, mot totalitære og autoritære stater, er derfor av større betydning enn noen gang.

Dette gjelder også forholdet til Kina. I 2012 innledet landets den gang nyinnsatte president Xi Jinping et storstilt konvensjonelt og kjernefysisk opprustningsprogram med sikte på å utvikle en militær styrke i «verdensklasse», dominere Asia og stillehavsområdet, samt utkjempe og vinne globale kriger, innen 2049. Samtidig perfeksjoneres Kinas totalitære styreform: En symbolsk forordning fra 2017 med sterke konnotasjoner til Nazi-Tyskland innebærer eksempelvis at Kinas væpnede styrker nå sverger troskap til Xis person snarere enn til nasjonen. Ett av Xis uttalte mål er å innlemme Taiwan i Kina med fredelige eller «om nødvendig» med militære midler, noe en overveldende majoritet av Taiwans befolkning motsetter seg.

Som svar på denne utviklingen har USA økt sitt utenriks- og sikkerhetspolitiske fokus på Øst-Asia og stillehavsområdet og styrket samarbeidet med allierte og nøytrale land i og nær regionen: I tillegg til Taiwan, omfatter dette spesielt Japan, Sør-Korea og Australia, men også India, Filippinene og Indonesia. En krig mellom Kina og Taiwan ville, i tillegg til store tap av menneskeliv, sannsynligvis få store globale økonomiske virkninger og eventuelt innebære amerikansk intervensjon på taiwansk side.

Også Europas forhold til Kina har i de senere år blitt betydelig kjøligere: Selv om EU fortsatt anser Kina som «partner for samarbeid og forhandlinger», karakteriseres landet siden våren 2022 samtidig som «økonomisk konkurrent» og «systemisk rival». Denne endringen skyldes i hovedsak den økende ulikheten mellom EUs og Kinas politiske systemer og syn på menneskerettigheter, ubalansen i handelsrelasjonene, samt Kinas manglende vilje til å legge press på Russland for uttrekning fra Ukraina. Det har de siste par år således utviklet seg en økende overenstemmelse mellom EUs og USAs holdninger til Kina.

EUs sikkerhetspolitiske plattform

Det er i dag bred enighet på begge sider av Atlanteren om at NATO, ikke EU, har hovedansvaret for kollektivt forsvar av Europa. Samtidig har EU siden slutten av den kalde krigen styrket sin evne til å ivareta medlemslandenes sikkerhet og fremme stabilitet i Europas nærområder. Helt sentralt i denne utviklingen er etableringen av EUs utenrikstjeneste (EEAS) og etableringen av en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (CFSP) og sikkerhets- og forsvarspolitikk (CSDP) fra 2009. Denne utviklingen har fått økt moment de senere år, ikke minst gjennom EUs nye globale strategi (EUGS) fra 2016.

Strategien har til hensikt å styrke EUs evne til å ivareta europeiske sikkerhetsinteresser, og bygger på et prinsipp om såkalt strategisk autonomi. Dette begrepet har ingen entydig definisjon, og har derfor vært gjenstand for ulike fortolkninger som i stor grad følger «transatlantiske» versus «pan-europeiske» holdninger. Slike divergenser har imidlertid ikke vært til hinder for et funksjonelt samarbeid mellom EU og NATO og internt i organisasjonene.

Med basis i den globale strategien har EU de senere år lansert en rekke initiativer med sikte på å håndtere Europas økte sikkerhetsutfordringer. Til de viktigste hører PESCO (permanent strukturert samarbeid), som trådte i kraft i 2017, og hvis hensikt er å styrke det militære samarbeidet og utvikle felles forsvarskapasiteter mellom medlemslandene. PESCO består i dag av 68 ulike prosjekter, hvorav et av de viktigste er militær mobilitet, som har til mål å sikre rask og effektiv forflytning av militære forsterkninger i Europa i krise eller krig. Prosjektet omfatter også samarbeid med NATO, og Norge deltar som tredjeland sammen med våre allierte USA, Canada og UK.

Her skal også fremheves det europeiske forsvarsfond (EDF), som ble etablert i april 2021, og har til hensikt å styrke europeisk samarbeid om produksjon og anskaffelse av forsvarsmateriell. Fondet har et budsjett for perioden 2021-2027 på 7,9 milliarder euro. Norge er fullverdig deltager i fondet gjennom EØS-avtalen, og norske bedrifter vant i 2022 oppdrag for rundt 500 millioner kroner.

The European Peace Facility (EPF) finansierer alle militære CSDP-tiltak over et separat budsjett på 5 milliarder euro (2021-2027) og, hvorav 3,5 milliarder euro er øremerket for militær støtte til Ukraina. Programmet består av to pilarer: en for militære operasjoner og en for støttetiltak. Programmet er åpent for bidrag fra partnerland og Norge bidrar med 250 millioner kroner til dette.

EUs strategiske kompass for sikkerhet og forsvar ble godkjent av Det europeiske råd i mars 2022, og er direkte relatert til Russlands angrep på Ukraina foregående måned. Kompasset er en overordnet plan for styrking av EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk på en lang rekke områder innen 2030, samt nye initiativer for å styrke samarbeidet med NATO. Det planlegges også etablert en europeisk militær utrykningsstyrke på 5000 personell innen 2025.

Samarbeidet mellom EU og NATO

Det sikkerhetspolitiske samarbeidet mellom NATO og EU har røtter helt fra dannelsen av NATO og Vestunionen i 1948. Samarbeidet ble imidlertid først institusjonalisert etter den kalde krigen og betegnes etter 2000 som strategisk. I 2002 inngikk EU og NATO et sett av avtaler («Berlin Plus»), som sikret EU adgang til NATOs militære ressurser i sine krisehåndteringsoperasjoner.

Selv om NATO har hovedansvaret for kollektivt forsvar av Europa, utfylles dette av EUs langt bredere spektrum av politiske, økonomiske og teknologiske virkemidler, spesielt innenfor forebyggelse av krise og konflikt og forsvar mot såkalte ukonvensjonelle trusler. I felleserklæringer fra 2016, 2018 og 2023 har EU og NATO identifisert en rekke samarbeidsområder fra forsvar mot hybride trusler og terrorisme, til cyberforsvar, industrisamarbeid og felles øvelser, samt koordinering av forsvarsplanleggingen i de to organisasjonene. Felleserklæringen fra januar 2023 omfatter også samarbeid om støtte til Ukraina.

EU støtter likeledes Ukraina gjennom EU Military Assistance Mission Ukraine (EUMAM), som blant annet gir opplæring av militært personell. Her deltar også tredjeland som Norge og Storbritannia. Etter sprengningen av gassrørledningene i Nord Stream-anlegget ble det i mars 2023 etablert en felles «task force» mellom EU og NATO om beskyttelse av kritisk infrastruktur.

Russlands og Kinas roller i Ukraina-krigen parallelt med deres permanente plasser i FNs sikkerhetsråd, underminerte fullstendig den mulighet FN eventuelt måtte hatt til å løse konflikten. De to eneste internasjonale organisasjonene med reell innflytelse på utfallet av krigen er derved NATO og EU. Deres medlemmer har således et betydelig ansvar for utfallet av krigen og den videre utviklingen i Ukraina. Politisk samhold og tett koordinering innenfor og mellom organisasjonene er følgelig essensielt for deres muligheter til å lykkes.

Det har de senere år funnet sted en tiltagende overlapping av medlemskap i de to organisasjonene. Når både Finland og Sverige blir medlemmer av NATO, vil således bare seks europeiske NATO-medlemmer ikke være medlem også av EU. Tilsvarende vil bare fire EU-medlemmer ikke samtidig være NATO-allierte. Denne utviklingen har ikke skjedd tilfeldig, men er resultat av målrettede beslutninger om å delta i de fora hvor Europas fremtid utmeisles.

Blant norske motstandere av EU-medlemskap er det fremholdt at det eksisterer et uheldig konkurranseforhold mellom EU og NATO som kan svekke USAs engasjement i Europa og derved også norsk sikkerhet. Selv om dette tidligere kan ha vært en legitim bekymring, er det er imidlertid et faktum at samarbeidet mellom EU og NATO aldri har stått sterkere enn i dag.

Mange «atlantister», ikke minst i Norge, har likeledes hevdet at en styrking av EUs militære evne ville foretas på bekostning av NATO, føre til en unødig duplisering av militære styrker, samt sløsing med knappe ressurser. I denne sammenheng var aktiveringen EUs militærstab (EUMS) i 2004 spesielt kontroversiell som potensiell utfordring NATOs europeiske overkommando (SHAPE).

Det er også blitt advart mot faren for dannelsen av en «europahær» som en trussel mot det transatlantiske samarbeid. I dag kan vi fastslå at ingen av disse spådommene har materialisert seg: EUMS utgjør i dag en del av EUs utenrikstjeneste, og består i dag av en av en sivil og en militær krisehåndteringsstab som i dag blant annet har ansvar for å lede EUs sivile og militære operasjoner. Noen europeisk hær i konkurranse med NATOs styrkestruktur har heller ikke manifestert seg. Snarere har samarbeidet mellom organisasjonens respektive sivile og militære staber aldri vært tettere.

Ikke minst grunnet utviklingen i Øst-Asia og stillehavsområdet forventes det likevel i Washington at både EU som organisasjon, og de europeiske NATO-allierte, påtar seg en større del av ansvaret for sikkerhet og forsvar i dere egen verdensdel. Således ble det på NATOs toppmøte i juni 2022 besluttet å utvikle en såkalt ny styrkemodell (New Force Model, NFM) i løpet av 2023. Målet med denne er å etablere en styrkepool på 300 000 personell på høy beredskap med forhåndsplanlagte deployeringsopsjoner. NFM vil etter planen i all hovedsak bestå av europeiske snarere enn nordamerikanske styrker, og således innebære større grad av balanse mellom amerikansk og europeisk ansvar for det konvensjonelle forsvaret av Europa. Det er imidlertid ingen planer om å endre USAs hovedansvar for NATOs strategiske avskrekking.

Norges perspektiver og opsjoner

NATOs, og fremfor alt USAs, militære garantier har i hele etterkrigstiden utgjort selve bærebjelken i norsk sikkerhetspolitikk. NATO-medlemskapet var gjennom den kalde krigen også godt forenlig med Norges regionale, snarere enn europeiske perspektiv – behovet for militær beskyttelse mot Sovjetunionen. Også etter den kalde krigen var det på norsk side liten interesse for å delta i oppbyggingen av en europeisk sikkerhetsstruktur. Norge kunne derfor bare i begrenset grad bidra til utviklingen av samarbeidet mellom EU og NATO. Slik gikk tredve år tapt.

Som resultat har Norge få alternativer og supplementer til NATOs – og primært USAs – militære sikkerhetsgarantier. Eksempelvis omfattes naturlig nok Norge ikke av bestemmelsene i EU-traktaten som forplikter alle medlemsland til å yte hjelp og bistand «med alle tilgjengelige midler» til andre medlemsland som utsettes for væpnet angrep (artiklene 47.3 og 222); Norge kan bare trekke på militære kapasiteter som utvikles i EU dersom disse inngår i forsvarssamarbeidet mellom EU og NATO.

For land som bare er medlem i én av organisasjonene er det likevel av stor betydning å kunne drøfte, og om mulig vinne gehør for, sine posisjoner i begge. For å være relevant i en europeisk sammenheng har Norge således støttet EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk gjennom bidrag til flere militære og sivile operasjoner, samt til den nå avviklede EU Battle Groups. Norge har imidlertid ikke videreført slike militære bidrag etter 2015, begrunnet med manglende mulighet til å influere på planlegging og gjennomføring av slike aktiviteter. Norge har deretter på sin side vært ansett som en mindre relevant samarbeidspartner, og høsten 2022 beklaget lederen av Stortingets utenriks- og forsvarskomité Eriksen Søreide at tredjeland ikke lenger inviteres til EUs uformelle ministermøter.

På den annen side har Norge et utstrakt samarbeid med EU om forsvarsrelatert forskning og utvikling (FoU), herunder forsvarsmateriell, spesielt gjennom Det europeiske forsvarsbyrå (EDA) og vår deltagelse i omtalte forsvarsfond (EDF). Det er således betydelige ulikheter mellom Norges sikkerhetspolitiske samarbeid med EU på den ene side, og FoU- og materiellsamarbeidet på den annen. Hva angår sistnevnte, vil samarbeidet i stor grad kunne videreføres gjennom EØS og eksisterende bilaterale avtaler, mens mulighetene på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området er langt mer begrenset uten medlemskap.

Arbeidsdelingen mellom EU og NATO om ansvaret for europeisk sikkerhet vil med stor sannsynlighet videreutvikles. Selv om vårt NATO-medlemskap står fast, vil Norge imidlertid neppe kunne influere nevneverdig hverken på USAs fremtidige bidrag til NATO eller – uten medlemskap i EU – på utviklingen i Europa.

3. mai 2023 år ble rapporten fra Forsvarskommisjonen av 2021 (NOU 2023:14) offentliggjort. Bare en beskjeden del av rapporten – 3 av 364 sider – er viet Norges samarbeid med EU. Her understrekes dog betydningen av at våre tre viktigste naboland vil være medlem både av NATO og EU, og at mye av det fremtidige nordiske forsvarssamarbeidet vil kunne få en europeisk dimensjon. Likeledes påpekes som «en særlig utfordring» at Norge ikke deltar i beslutningsprosessene i EU, selv om de påvirker oss.

Kommisjonen fremhever imidlertid også betydningen av at Norge viderefører og prioriterer samarbeidet med EU på «alle områder av sikkerhets- og forsvarspolitikken hvor det foreligger avtaler, innenfor og i tillegg til EØS». Da Norges samarbeid med EU på dette området hovedsakelig er basert på enkeltstående avtaler, anbefaler et flertall av kommisjonen at det fra norsk side innledes en dialog med EU om mulighetene for en rammeavtale for norsk tilknytning til EUs felles «utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk». Selv om innhold og kriterier for en slik avtale må klarlegges – og det ingenlunde er gitt at regjeringen vil følge kommisjonens anbefalinger – vil en mer helhetlig strategi for fremleggelse av norske posisjoner åpenbart kunne gi dem større tyngde og innflytelse. Like klart er det imidlertid at en rammeavtale på ingen måte kan erstatte rettighetene som følger et medlemskap.

Konklusjoner

EUs ansvar for europeisk sikkerhet er blitt betydelig styrket siden den kalde krigen, samtidig som koordineringen av NATOs og EUs respektive roller og ansvarsområder videreføres. Land som står utenfor det europeiske fellesskap vil i noen grad kunne delta i denne utviklingen som tredjeland og partnere, men bare med begrenset innflytelse og ingen reell medbestemmelse utover i bilaterale saker. Norges samarbeid med EU på deler av det forsvarsrelaterte området er ikke uten fordeler, men kan ikke erstatte et medlemskap. Selv om Norge som småstat åpenbart ikke kan bli en dominerende kraft i utformingen av europeisk politikk, vil et traktatfestet samarbeid med likesinnede medlemsland utgjøre den beste muligheten for reell påvirkning. Det er like klart at en fortsatt alenegang vil være den løsningen som desidert gir Norge minst innflytelse på Europas og vårt eget lands fremtid.