Frihandel i en opprivende geopolitisk tidsalder

Forholdet mellom internasjonal frihandel og hensynet til nasjonal sikkerhet har gått fra å være et marginalt juridisk unntak til å bli et av de mest sentrale konfliktfeltene i verdensøkonomien. Der etterkrigstidens handelsorden bygget på prinsipper om ikke-diskriminering, åpenhet og forutsigbarhet, er dagens system i økende grad preget av strategiske vurderinger, geopolitisk rivalisering og politisk skjønn. Spørsmålet er ikke lenger om nasjonal sikkerhet påvirker handel – men hvordan man kan hindre at et tøyelig hensyn til nasjonal sikkerhet utvikler seg til en eksistensiell trussel mot en fungerende regelbasert internasjonal orden.

Fra regelstyrt handel til politisert handel

Den liberale handelsorden som vokste frem etter andre verdenskrig, ikke minst basert på erfaringene fra de destruktive mellomkrigsårene, institusjonalisert gjennom GATT og senere WTO, var basert på en implisitt kontrakt: Det enkelte medlemsland skulle avstå fra vilkårlig maktbruk i handelspolitikken mot å få stabil tilgang til markeder. Nasjonal sikkerhet ble anerkjent som et legitimt hensyn, men kun som et snevert unntak – brukt med tilbakeholdenhet.

I dag er denne balansen i ferd med å bryte sammen. Nå erfarer vi at hensynet til motstandskraft, kontroll og strategisk autonomi i økende grad fortrenger vekst i produktivitet og velstand som styrende prinsipper for internasjonal handel. Dette gjelder særlig i sektorer som energi, teknologi og kritiske råvarer.

Konsekvensen er at handelspolitikken i større grad blir skjønnsbasert. Stater vurderer hvem som er «pålitelige», hvilke sektorer som er «strategiske», og hvilke utenlandske investeringer som er «akseptable». Dermed svekkes forutsigbarheten som globalt integrerte verdikjeder og investeringer er avhengige av. 

«Det sorte hullet»: når unntaket truer med å bli hovedregelen

Kjernen i problemet ligger i hvordan nasjonal sikkerhet er regulert i internasjonal handelsrett. Artikkel XXI i GATT-avtalen åpner for at land kan innføre handelstiltak for å beskytte «essensielle sikkerhetsinteresser». Historisk ble denne bestemmelsen brukt svært sjelden, nettopp for å unngå misbruk.

I dag er situasjonen en annen. Bruken av sikkerhetsunntaket har økt kraftig, og stadig flere handelstiltak – fra tollsatser til investeringsrestriksjoner – begrunnes med et tøyelig begrep om nasjonal sikkerhet. Problemet er at dersom hvert land ensidig kan definere hva man forstår med «nasjonal sikkerhet», risikerer man at hele regelverket tømmes for gjensidig gjeldende innhold.

Dette er det som treffende er beskrevet som et «sort hull»: Dersom unntaket går over til å bli normen, vil den regelbaserte ordenen kollapse. I ytterste konsekvens kan man få en verden der vilkårlig makt overstyrer regler. Det vil være en utvikling som drastisk øker de internasjonale transaksjonskostnadene med alvorlige ringvirkninger: redusert handel, svekket vekstkraft, økt arbeidsledighet og heving av det geopolitiske spennings- og konfliktnivået – med ødeleggende konsekvenser for frihet, velferd og menneskelig utvikling.

Liberal plurilateralisme – et pragmatisk alternativ

Selv om utviklingen peker mot fragmentering og økt spenning, er bildet ikke entydig negativt. Parallelt med at det multilaterale handelssystemet svekkes, vokser det frem en ny type handelsorden basert på regionale partnerskap mellom likesinnede land – en form for liberal plurilateralisme.

Vi ser en betydelig økning i antall bilaterale og plurilaterale avtaler – mange med EU som avtalepart, der land forsøker å kombinere friere handel med et fordypet, mer forpliktende og stabilt regulatorisk samarbeid. Fenomener som friendshoring – der produksjon flyttes til politisk likesinnede land – illustrerer hvordan økonomisk integrasjon og sikkerhetspolitikk kan finne sammen på nye måter.

Denne utviklingen kan tolkes på to høyst forskjellige måter: Enten som en farlig fragmentering av verdensøkonomien eller mer som en adaptiv respons, der nye institusjonelle strukturer oppstår når de gamle strukturene svikter på vesentlige punkter.

Det avgjørende spørsmålet på sikt er om disse nye plurilaterale strukturene vil vise seg å være komplementære – snarere enn substitutter – for et globalt regelverk.

Mulige veier til en rekalibrert internasjonal handelsorden

For å bevare en åpen verdensøkonomi uten å ignorere legitime sikkerhetshensyn, må den institusjonelle balansen mellom frihandel og sikkerhet reforhandles og regelverket rekalibreres. Her peker flere muligheter seg ut: 

1. Klargjøring og avgrensning av sikkerhetsunntaket: Det er avgjørende å etablere en felles forståelse av hva som faktisk utgjør legitim «nasjonal sikkerhet». Historisk var intensjonen at unntaket skulle være objektivt begrenset og ikke definert etter eget forgodtbefinnende. En slik avgrensning må gjenopprettes gjennom forhandlinger, ikke ensidige tolkninger.

2. Institusjonalisert dialog om sikkerhet og handel: Etablering av et eget forum – for eksempel en WTO-komité for nasjonal sikkerhet – kan bidra til å håndtere handelstvister politisk, før de eskalerer til et juridisk nivå. Dette kan bidra til å redusere risikoen for at domstoler må avgjøre dypt politiske spørsmål.

3. «Rebalansering» fremfor eskalering: Når land innfører sikkerhetstiltak, bør andre land kunne svare med proporsjonale og regelbaserte mottiltak, snarere enn med full handelskrig. Slike sikringsmekanismer («guardrails») finnes det allerede innarbeidet praksis for i begrenset form, noe som kan la seg videreutvikle.

4. Kobling mellom regionale avtaler og globale regler: Den fremvoksende «lappeteppe-ordenen» av bilaterale og plurilaterale handelsavtaler bør ikke utvikle seg isolert. Tvert imot bør man søke harmonisering av standarder, regler og prosedyrer på tvers av avtaler, slik at de kan fungere som byggesteiner for en ny global handelsorden. WTO-samarbeidet muliggjør en slik modell for harmonisering, som også har vært diskutert i samtaler om reform av WTO.

5. Gjenoppbygging av tillit gjennom gjensidig tilbakeholdenhet: Den kanskje viktigste – og vanskeligste – løsningen er politisk: en ny norm om selvbegrensning, eller selvbeherskelse om man vil. Den opprinnelige internasjonale handelsordenen fungerte fordi stater avsto fra å presse praktiseringen av regelverket til yttergrensene. Uten en slik normativ forståelse vil ingen institusjonell reform være velfundert.

Fremtiden er fortsatt åpen

Spenningsforholdet mellom frihandel og nasjonal sikkerhet kan ikke løses ved å velge det ene fremfor det andre. I en verden preget av stormaktrivalisering er det urealistisk å forvente at sikkerhetshensyn vil tre til side. Samtidig vil en ubegrenset sikkerhetslogikk undergrave selve grunnlaget for økonomisk samarbeid og utvikling – med uoversiktlige konsekvenser for internasjonal stabilitet på kjøpet.

Utfordringen fremover er derfor å utvikle en attraktiv sikkerhetsforankret internasjonal frihandelsorden: et system der hensynet til nasjonal sikkerhet anerkjennes som legitimt, samtidig som det underlegges felles institusjoner og regler som håndheves upartisk.

Hvis dette lykkes, kan den nåværende fragmenteringen bli en overgangsfase – ikke til proteksjonisme, men til en mer robust og politisk stabil handelsorden. Hvis det mislykkes, risikerer vi at det som en gang var et unntak, blir selve hovedregelen – og at frihandelen forsvinner inn i det «sorte hullet» av utsvevende nasjonale sikkerhetshensyn og aggressiv nasjonalegoisme.

Det gjelder å gripe mulighetene som åpner seg den dagen de pågående krigene i Ukraina og Midtøsten bringes til opphør.