Er Marshallhjelpen rett oppskrift for Ukraina?

Marshallhjelpen er den mest kjente utviklingshjelpen gjennom tidene. Programmet regnes som vellykket, og det er ikke sjelden noen etterlyser «marshallhjelp» når et stort samfunnsproblem skal løses. Krigen i Ukraina har medført enorme ødeleggelser, og er det seneste eksempelet på et problem som foreslås løst med «marshallhjelp». Men er det rett oppskrift?

Etterkrigstiden er den epoken hvor vestlige økonomier har vokst raskest. Årlig vekst per innbygger var 3-4 prosent i mange land. I dag ligger veksten på om lag halvparten. Et viktig spørsmål er hvor mye av veksten i etterkrigstiden som kan forklares av Marshallhjelpen. Etter andre verdenskrig ble utviklingshjelp utbredt, men det er få eksempler på at senere programmer har løftet veksten kraftig i et helt land. Det gjør det desto mer interessant å se nærmere på Marshallhjelpen.

Bakteppet: Valutakrise og Stalin i anmarsj

I 1947 virket Europa å være i alvorlige problemer. Selv om gjenoppbyggingen i Vest-Europa var kommet godt i gang og veksten var sterk, opplevde flere land nå en valutakrise. Det var stor etterspørsel etter å importere forbruksvarer, materiell og utstyr fra USA, men europeerne hadde lite dollar til å betale for seg. Landene tydde derfor til rasjonering, som begrenset levestandarden til fordel for myndighetsstyrte investeringer.

I Italia og Frankrike oppsto det sterk uro, og kommunistpartiene la an til å gjøre gode valg. I områdene okkupert av Den røde armé var Stalin i gang med å opprette satellittstater. Sovjetunionen støttet geriljakrig i Hellas og agitasjon i Vest-Tyskland. Amerikanske myndigheter fryktet på dette tidspunktet at større deler av Vest-Europa kunne bli kommunistisk, enten gjennom valg eller sovjetisk undergraving.

Det er usikkert hvor stor denne risikoen egentlig var, men argumentet om å bekjempe kommunisme utløste givervilje i den republikansk-styrte Kongressen. Året før hadde Churchill holdt sin tale om Jernteppet. Den amerikanske diplomaten George F. Kennan hadde også skapt sjokkbølger i amerikanske regjeringskretser da han i sitt lange telegram advarte om faren Sovjetunionen utgjorde.

Så stor var Marshallhelpen

Marshallhjelpen ble utbetalt i årene 1948-1952 og utgjorde om lag 13 milliarder dollar. Omregnet til prisnivået i USA i 2022 tilsvarer det om lag 128 mrd. dollar. Marshallhjelpen utgjorde om lag 2 prosent av amerikansk økonomi over fireårsperioden den ble gitt og om lag 2,5 prosent av mottakerlandenes økonomi. Marshallhjelpen ble fordelt om lag etter størrelsen på landene, men seierherrene ble i noen grad tilgodesett med mer enn Tyskland.

Målt som andel av mottakernes økonomi, fremstår Marshallhjelpen moderat sammenlignet med bistand som gis i dag. I en rekke land har utviklingshjelp stått for en betydelig del av økonomien i mange år. I 2020 utgjorde offisiell utviklingshjelp over 40 prosent av Somalias nasjonalinntekt. I snitt utgjorde utviklingshjelp for fattige land i Afrika sør for Sahara 4 prosent av nasjonalinntekten dette året.

Offentlig-privat samarbeid og egenbetaling

Amerikanerne satte opp en egen prosjektorganisasjon for å styre tildelingene fra Marshallhjelpen. Den ble kalt Den økonomiske samarbeidsadministrasjonen (ECA), var adskilt fra amerikansk UD og ledet av Paul G. Hoffman, en næringslivsleder. ECA opprettet lokale kontor i hvert mottakerland som styrte midlene lokalt og forsøkte å stille krav til økonomiske reformer.

Om lag 90 prosent av Marshallhjelpen var støtte, mens 10 prosent ble gitt som lån. Støtten kom med en klar tidsavgrensning og betingelser. Støtten ble gitt ved at europeiske bedrifter og industri bestilte varer fra amerikanske produsenter. ECA betalte de amerikanske produsentene i dollar, mens de lokale aktørene betalte ECA i sin lokale valuta. De lokale midlene ble deretter satt på et «motpartsfond», som mottakerlandet kunne disponere med ECAs godkjennelse. Motpartsmidlene kunne enten brukes til gjenoppbygging eller nedbetaling av statsgjeld.

Mekanismen med motpartsmidler hadde flere formål. At pengene ble kanalisert gjennom private aktører som måtte betale, kan ha bidratt til at mer av midlene gikk til reelt lønnsomme prosjekter og handel. Motpartsmidlene inndro lokal kjøpekraft og ga derfor også myndighetene et verktøy til å begrense inflasjon og uheldige utslag i økonomien. Mer om det senere.

Mye gikk til mat, mindre til investering

Amerikanerne førte nøye statistikk over hva Marshallhjelpen finansierte. Om lag 44 prosent gikk med til å importere mat, bomull og tobakk, altså varer typisk til konsum. Om lag 25 prosent gikk til maskiner, utstyr, kjøretøy, metaller mv., dvs. varer som trolig direkte ble brukt i gjenoppbyggingen. 16 prosent gikk til brensel, mens siste 16 prosent dekket annen import.

Større tilgang på mat og klær vil umiddelbart ha bidratt til økt levestandard i Vest-Europa, men neppe gitt et bidrag til varig vekst. Både den begrensede størrelsen på Marshallhjelpen og at mye av pengene gikk til forbruksvarer, taler for at programmet hadde begrenset direkte effekt på veksten.

Et halvt prosentpoeng økt vekst

Det som er avgjørende, er likevel hvordan økonomien samlet sett påvirkes. Det kan for eksempel hende at forbruksvarene Marshallhjelpen betalte frigjorde ressurser i lokal produksjon som isteden brukt i gjenoppbyggingen.

Eichengreen og Usan (1992) har de mest siterte estimatene på Marshallhjelpens virkning på veksten. Dette er en tverrsnittstudie, som utnytter at noen land fikk mer Marshallhjelp enn andre. Studien finner at hver krone i Marshallhjelp utløste om lag 35 øre i økte investeringer. Forfatterne anslår at Marshallhjelpen gjennom effekt på investeringer, handel og offentlig sektor kan ha løftet den årlige veksten i mottakerlandene med et halvt prosentpoeng mens støtten pågikk. I et normalår i dag vokser norsk økonomi med om lag 2 prosentpoeng. Et halvt prosentpoeng økt vekst er betydelig, men ikke revolusjonerende.

Beregningen forutsetter riktignok at Norge holdes utenom. Norge hadde svært høye investeringer, uten at dette ga landet høyere vekst enn andre land. Faktisk var Norges vekst i første del av etterkrigstiden tilsynelatende så dårlig at FN fattet interesse, bemerker forfatterne. Det er likevel en annen historie.

Kanskje var effekten litt sterkere

Eichengreen og Usan peker på at Marshallhjelpen kan ha virket gjennom flere kanaler enn de analyserer i sitt hovedestimat. De gjør også en beregning hvor Marshallhjelpen inngår direkte og ikke bare virker gjennom kjente mekanismer. Dette er normalt ikke en god forskningsmetode i samfunnsøkonomi, fordi resultatet kan skyldes andre årsaker. For eksempel kan det være at en del land som vokste raskt tilfeldigvis også mottok mer Marshallhjelp. Med denne metoden finner forfatterne at det kan ha vært et én til én-forhold mellom Marshallhjelp og vekst. Riktignok varierer resultatene da sterkt mellom land og over tid. Norge skiller seg igjen negativt ut. Hos oss hadde Marshallhjelpen tilsynelatende negativ på veksten.

I beste fall kan den direkte økonomiske virkningen av Marshallhjelpen ha vært om lag 2,5 prosentpoeng høyere vekst i mottakerlandene totalt, gitt et én til én-forhold mellom størrelsen på hjelpen og vekst. Trolig var effekten mindre og varierende mellom land. Konklusjonen er at Marshallhjelpen trolig virket positivt mens den pågikk, men at andre faktorer var viktigere for den sterke veksten i etterkrigstiden.

Den viktigste effekten var kanskje politisk

Kanskje var ikke Marshallhjelpens viktigste bidrag det vi fikk, men snarere hva vi unngikk. Planen økte midlertidig levestandarden i Vest-Europa, blant annet ved å bedre tilgangen på mat. I en kritisk fase kan det ha økt oppslutningen om demokratiet og liberale partier. I Frankrike og Italia gikk kommunistene til valg mot Marshallhjelpen. Kommunistene endte opp med å tape. Hadde kommunistene hatt sterkere innflytelse og forsøkt å innføre planøkonomier som i Øst-Europa, ville det vært ødeleggende for gjenoppbyggingen.

Marshallhjelpen gjorde det også lettere å reintegrere Vest-Tyskland i den europeiske økonomien og gjenåpne handel. Revansjelystne franskmenn lempet på kravene til krigserstatning da de fikk dollar og amerikanske varer. Selv om ødeleggelsene i Tyskland var enorme, var mye av industrien intakt. Dermed kunne Vest-Tyskland raskt bli en vekstmotor for gjenoppbyggingen.

Ville ha «Europas forente stater», fikk statistikk-kontor

Amerikanerne klarte også påvirke europeiske land til å bli mer markedsvennlige. Men planen viste også at det var grenser for hvilken institusjonsbygging USA kunne gjennomføre i Europa.

Amerikanske myndigheter hadde i utgangspunktet store mål for gjenoppbyggingen. Viseutenriksminister William Clayton, som hadde ansvar for planen, ønsket for det første en felles gjenoppbyggingsplan for alle mottakerlandene. Økonomisk rasjonalitet skulle være styrende, ikke hvert enkelt lands ønsker om selvberging eller nasjonal kontroll over nøkkelindustrier. Amerikanerne mente de nasjonale markedene i Europa var for små til at man kunne oppnå samme stordriftsfordeler og velstandsnivå som i USA. Målet var derfor å etablere «Europas forente stater» med et felles marked. Tanken var at dette skulle skje gjennom samarbeidsorganisasjonen OEEC (i dag OECD). Amerikanerne ønsket dessuten sterkt at dette skulle være en liberal markedsøkonomi. «Vi skal ikke betale for sosialisme i Europa» ble understreket av flere kongresspolitikere.

Slik gikk det ikke. Istedenfor en felles plan, levert hvert land sin egen ønskeliste. Tollmurene og nasjonale markeder forble. OEEC etterhvert ble til OECD, en organisasjon som primært lager nyttig statistikk og forskningsrapporter for medlemslandene. Det var isteden kull- og stålunionen europeerne organiserte selv som senere ble til EU. Også hva gjaldt markedsøkonomi gjorde landene i stor grad som de ville. Norge og Frankrike gjorde forsøk med planøkonomi. Storbritannia nasjonaliserte store deler av industrien, mens Italia og Vest-Tyskland var mer markedsorienterte.

Hva kan vi lære?

Marshallhjelpen har absolutt lærdommer som er relevante i dag. Den første lærdommen er betydningen av god organisering og fokus på praktiske resultater. Marshallhjelpen var tidsavgrenset og virket å ha kloke mekanismer for å styre pengebruken. Lokal beslutningsmyndighet og begrenset innblanding fra amerikansk UD kan ha gjort det enklere å prioritere økonomisk utvikling fremfor andre politiske mål.

Den andre lærdommen er at vi ikke må forveksle penger og ressurser. Økonomien i et land består av en begrenset mengde ressurser, hvor arbeidskraft er den desidert viktigste. Brukes bistandsmidler utenlands, kan de betale for import. Brukes pengene innenlands, kan pengene flytte på de ressursene landet har, men ikke skape flere arbeidstakere. Risikoen ved mye bistand på kort tid er at man flytter mye arbeidskraft til aktivitet som ikke kan stå på egne ben når bistanden trekkes bort. Da kan man isteden skade vekstevnen i økonomien. Marshallhjelpen gikk til import. Motpartsmidlene som ble brukt lokalt kunne brukes til å slette statsgjeld istedenfor å settes inn i økonomien. Disse mekanismene kan ha forebygget dette problemet.

Den tredje lærdommen er at planen var en løsning for sin tid, ikke en generell oppskrift på vekst og institusjonsbygging som enkelt kan gjentas. Det viser senere programmer som ikke har lyktes. En viktig årsak er trolig korrupsjon. Her burde Marshallhjelpen lært oss at det er vanskelig å endre andres land utenfra. I 1948 hadde Vest-Europa sterke institusjoner og humankapital, men et behov for politisk stabilisering. Senere utviklingsprogrammer har stått overfor andre utfordringer.

Økonomiene Marshallhjelpen skulle bygge opp var nokså annerledes enn utviklede økonomier i dag. Industri og landbruk sto for langt større deler av økonomien. I dag er tjenesteproduksjon dominerende i rike land. Et spørsmål vi bør stille oss, er om det finnes mer moderne og relevante erfaringer enn Marshallhjelpen. Øst-Europa etter murens fall i 1989 gir noen eksempler. Polen lyktes med å skape høy vekst tilsvarende det Vest-Europa hadde i etterkrigstiden. Polen har de siste tredve årene økt sin levestandard kraftig og tatt igjen en viktig del av avstanden til Vesten. Nærhet til Tyskland og integrasjon med EU trekkes frem som viktige årsaker. Kanskje er det ikke en Marshallplan, men en EU-plan Ukraina trenger?