For å lese pluss-artikler må du være abonnent
Et abonnement gir tilgang til alt innhold og vi har følgende tilbud
FRA PAPIRUTGAVEN
Grenser for styring
Da det ble for vanskelig for konservative å begrense staten, ville de heller styre den bedre. Men kanskje finnes det også grenser for styring?
Publisert
Sist oppdatert
Dette er lederartikkelen til Minervas tidsskrift nr. 3/2021. Tema for tidsskriftet er New Public Management-paradokset.
En gang ville konservative begrense staten. «Grenser for politikk» var slagordet – og tittelen på en bok som utkom i 1994, skrevet av finansminister Jan Tore Sanner, tidligere Europa-minister Vidar Helgelsen og tidligere finansbyråd i Oslo André Støylen. Argumentene var ideologiske, men også økonomiske: markedet styrer bedre enn staten, fordi aktørene hele tiden har incentiver til å treffe effektive valg.
Siden har staten vokst og vokst. Og hva skulle den egentlig ellers gjort? Sykehusene behandler flere og flere i en aldrende befolkning med ny medisinsk teknologi. Universitetene utdanner flere til en mer kompetanseintensiv økonomi. Oljepengene har gjort det unødvendig å prioritere – og har de siste årene også bidratt til enorm vekst i bevilgninger til samferdsel. Liberalister ble pragmatikere: Hvis offentlige oppgaver ikke kunne overlates markedet, kunne de kanskje styres bedre gjennom å hente inspirasjon derfra?
Slik kunne man tenke seg at det vi i dag kaller New Public Management (NPM), ble til. Men ideene var allerede lansert av sosialdemokrater som kom til spørsmålet fra motsatt side. De ønsket en stor stat, men opplevde at jo større den ble, jo vanskeligere ble den å styre. Arbeiderpartiet satte sine teknokrater i sving med å utarbeide et reformprogram for offentlig sektor. Det sentrale dokumentet kom fra Hermansen-utvalget, nedsatt av Brundtland-regjeringen akkurat på det tidspunktet Arbeiderpartiet ble beskyldt for å stjele Høyres klær, og ledet av daværende departementsråd i Finansdepartementet Tormod Hermansen. Rapporten, som senere skulle bli kåret til den mest innflytelsesrike offentlige utredningen i Norge i nyere tid, fikk tittelen NOU 1989: 5 En bedre organisert stat.
Det ble en start for en styringsfilosofi som forsøker å gi offentlige virksomheter riktige incentiver til hele tiden å gjøre det staten ønsker at de skal gjøre, på en mest mulig effektiv måte. En metode for å skape riktige incentiver er å innføre konkurranse, og en måte å innføre konkurranse på, har vært å splitte opp offentlige virksomheter, som så enten har kunnet konkurrere mot hverandre, eller mot private aktører. Slik har for eksempel NSB blitt til Vy, BaneNor, Entur og Norske tog AS.
NPM er blitt styringsfilosofien alle elsker å hate. Men både for å evaluere NPM og for å utvikle alternative styringsmekanismer i offentlig sektor må vi forstå hvordan filosofien oppstod og hvilke problemer den var et svar på. Sett fra høyresiden hadde den omfattende offentlige virksomheten som vokste frem etter andre verdenskrig, alltid slitt med ineffektivitet. Men det som virkelig gav impulsen til NPM var at også venstresiden trengte løsninger på nye typer styringsproblemer som dukket opp etter hvert som staten vokste.
Ett eksempel: I 1960 fantes to universiteter i Norge – i Oslo og Bergen – med til sammen et par hundre professorer. I dag har vi ti universiteter og et utall høyskoler som driver med forskning med til sammen 6000 professorer. Det som før lot seg styre av interne normer, profesjonsetikk og møter på bakrommet, måtte institusjonaliseres og formaliseres. Og der litt ineffektivitet kunne tolereres så lenge de offentlige virksomhetene var små, ble det umulig når de ble større og større: Helsesektoren beslaglegger i dag 332 milliarder offentlige kroner.
Noe måtte gjøres, og NPM var noe. På noen områder har det også gitt suksess. Tormod Hermansen, mannen bak En bedre organisert stat, ble i 1991 direktør i Televerket, som i 1995 ble til Telenor. Siden har vi fått konkurranse mellom et utall telefonselskaper, samtidig som Telenor er blitt et stort og vellykket selskap også i utlandet. Jeg tror få tenker at vi hadde hatt bedre telefontjenester om hele sektoren besto av Televerket.
For en konservativ er det likevel flere utfordringer med NPM som overordnet styringsfilosofi. Noen er prinsipielle – som at det er vanskelig å sette grenser for politikk når man aldri spør hva marked eller frivillige kan gjøre selv, men bare hvordan de kan konkurranseutsettes og reguleres. Men de viktigste innvendingene handler om effekten av styringsredskapene.
En utfordring konservative burde ha særlig forståelse for, er at styringsincentiver kan svekke profesjonsetikken. Professorer, leger og lærere har en lang faghistorie som har gitt et sett med interne adferdsnormer. Når man i stedet forsøker å styre adferden gjennom incentiver, er det en fare for at normene smuldrer bort. Konsekvensen kan bli at det blir vanskeligere å styre: For hvis en forsker plutselig ikke bare behandles som, men faktisk er en homo oeconomicus, finnes knapt det incentivsystem som kan holde ham på den smale sti.
For det andre er det vanskelig å finne indikatorer som gir de incentivene man egentlig er ute etter. Offentlige virksomheter har komplekse mål, og hvis man fokuserer på én indikator – antall behandlede pasienter eller antall publiserte forskningsartikler – må andre viktige verdier vike. All måling og veiing, alle anbud, kontraktinngåelser og monitorering er dessuten dyrt, og fyller opp staten med bestillerbyråkrater. Det er ikke nok at det finnes en mulig effektivitetsgevinst i utføringen: Den må være større enn disse transaksjonskostnadene.
For det tredje har vi det vi kan kalle NPM-paradokset: en styringsfilosofi som blant annet forsøker å måle og veie nesten alt, klarer ikke å evaluere seg selv: Vi mangler rett og slett gode studier som kan fortelle oss hvorvidt NPM har gitt en billigere og bedre helsetjeneste, bedre forskning eller en best mulig jernbanesektor. Vi vet ikke ordentlig om det virker.
En slik kritikk er ikke knusende: NPM utfordrer kanskje profesjonsetikken – men dukket opp fordi profesjonsetikken ikke var nok. Universitetene før NPM hadde for eksempel store problemer med studentgjennomføring og for lite forskning. Incentivene er kanskje ikke perfekte; men fravær av styringsindikatorer gir også implisitte incentiver med mulige uheldige konsekvenser. Og vi kan kanskje ikke alltid bevise gjennom forskning at det virker – men sånn er det med de fleste komplekse fenomener. Statlige virksomheter trenger en eller annen form for styring, og problemene ved alternativene er ofte vel så store som ved NPM.
Kritikken er likevel tungtveiende nok til at konservative bør reflektere over den. Hender det at transaksjonskostnadene er så store at konkurranse er for dyrt? Kan vi av og til spille mer på lag med profesjonsetikken fremfor incentiv-etikken?
Selv om svaret ofte er nei, kan det iblant være ja. Og da bør også konservative prøve å sette grenser for styringsiver.
