Ukritisk ideell favorisering kan gi en høy kostnad for samfunnet

Før jul fastslo Høyesterett at Oslo kommune hadde rett til å reservere anbudskonkurranse om drift av sykehjemsplasser for ideelle aktører, og at dette ble gjennomført i samsvar med anskaffelsesreglene. Saksøkerne Stendi/Norlandia fikk medhold i Oslo tingrett i 2023 og igjen i Borgarting lagmannsrett i 2024 om at reservasjonslovverket ikke var oppfylt, men etter at Oslo kommune valgte å anke begge domsavsigelsene til Høyesterett, fikk de til slutt medhold.

Dommer i Høyesterett er som regel for spesielt interesserte, men denne dommen kan få stor betydning på helse og velferdsfeltet fremover, i hvordan vi forvalter samfunnsressursene våre for å ivareta pasient- og brukerrettighetene alle borgere har krav på.

Med tittelen – De ideelle binder sosialistene til masten skrev Minerva om saken 10. desember hvor både helsebyråd Saliba Korkunc og leder av Ideelt Nettverk Jorunn Heggelund er strålende fornøyde. Om privat sektor (herunder ideelle og private) har fått bedre og mer forutsigbare forutsetninger med denne domsavklaringen samlet, er høyst tvilsomt.

Les også:

Pluss

Pluss

– De ideelle binder sosialistene til masten

Uansett har et borgerlig byråd som i programerklæringer og i praktisk politikk er for konkurranse på like vilkår, gitt rødgrønn side en mulighet for å fortsette reservasjonssporet, dersom de ønsker det av politiske/ideologiske grunner – om og når de igjen får makten i Oslo og andre steder.

Velferdsprofitør som premiss i velferdsdebatten

Historisk har ikke skillet mellom ideelle aktører og øvrige private aktører vært store. Til tross for ulik organisasjonsform og noen helt klare forskjeller i driftsvilkår har de levert helse- og omsorgstjenester etter det samme lovverket og kravene stat og kommune setter, der det offentlige benytter seg av privat kapasitet uansett eierform. Større omfang av lovverk og forskrifter og krav til profesjonell drift de siste 20-30 årene har skapt konsernstrukturer særlig hos private, men også private ideelle som for eksempel Lovisenberg og Diakonhjemmet. Profesjonaliseringen og endringene i bransjen har på godt og vondt gitt flere større aktører og færre små aktører, ikke minst innen sykehjemsdrift som er aktuell i saken fra Oslo.

De siste 10-15 årene har særlig ytre venstre (Rødt/SV) vært opptatt av et skarpt skille mellom ideelle og øvrige private (eller kommersielle som de kaller dem) hvorav de siste angivelig kun er opptatt av profitt, mens de første har høyverdige mål – nemlig å hjelpe pasienter og brukere ifølge venstresiden selv. At mennesker og miljøer uavhengig av hva slags organisasjonsform de er tilsluttet, kan jobbe etter de samme faglige og etiske standarder har tilsynelatende ikke slått dem. I 2015 utga Linn Herning sammen med LO-finansierte «For Velferdsstaten» boka Velferdsprofitørene, hvor hun nettopp trakk opp et tydelig skille mellom de angivelige gode og onde kreftene i helse og velferdssektoren.

Fikk ikke nok sykehjemsplasser

Oslo kommune la altså ut kun for ideelle aktører, en anskaffelsesprosess for drift av inntil 800 langtidsplasser på sykehjem som kommunen utlyste i 2020. Spørsmålet var om kommunen kunne reservere kontraktene for ideelle aktører, ettersom det ikke var fremlagt dokumentasjon på at vilkårene i unntaksbestemmelsen i Lov om offentlige anskaffelser § 30-2a var oppfylt (budsjettmessig effektivitet, fellesskapets beste og allmenhetens interesse). Oslo kommunes valg om å reservere kontraktene for ideelle aktører var basert på et politisk ønske fra det rødgrønne byrådet om å øke samarbeidet med private ideelle aktører, og å fase ut private aktører innen utgangen av 2023.

Tildeling av driften av sykehjemsplasser fant sted i mai 2023. Det norske Diakonhjem ble tildelt 138 plasser, Kirkens bymisjon ble tildelt 122 plasser, og Diakonissehuset Lovisenberg ble tildelt 82 plasser, til sammen 342 av de 800 utlyste plassene. Oslo kommune oppnådde altså under halvparten av den kapasiteten de hadde bestilt, ved kun å henvende seg til ideell sektor.

Vilkårene må være oppfylt?

Der Tingretten og Lagmannsretten mener vilkårene i anskaffelsesveilederen fra 2017 må være oppfylt, (altså budsjettmessig effektivitet, fellesskapets beste og allmenhetens interesse) sier i realiteten Høyesterett at når alt kommer til alt, kan man på politisk grunnlag reservere så lenge vilkårene er oppfylt. Der Tingretten og Lagmannsretten konkret peker på at vilkårene ikke er oppfylt, (man fikk jo ikke det volumet av plasser man bestilte med reservasjon) går ikke Høyesterett inn i dette, men fastslår overordnet at reservasjon kan benyttes på politisk grunnlag så lenge vilkårene er oppfylt.

Det er lett å få inntrykk av at reserverasjon av helse- og omsorgskontrakter for kun ideelle aktører ikke har vært mulig tidligere. Det stemmer ikke. Unntak fra likebehandling krever imidlertid en særskilt begrunnelse i form av budsjettmessig effektivitet, fellesskapets beste og allmennhetens interesse. Det slo også Høyesterett fast. Men når Høyesterett åpner for politisk motivert reservasjon, risikerer vi at ideologiske hensyn trumfer objektive kriterier.

Venstresidens klamme omfavnelse av ideell sektor de siste 10-15 årene, har bidratt til å sammensause frivillighet, veldedighet, og idealisme med profesjonstjenester etter lov og forskrift, helse- og omsorgslovgivningen. Det er ikke sikkert ideell sektor er tjent med dette over tid. Desto mer venstresiden styrer rammene for ideell sektor, i krav og påbud, desto mindre mangfold kan det bli, og de ideelle aktørenes egenart der de faktisk utfyller noe hverken stat, kommune eller privat sektor kan gi, viskes ut. Da er det kanskje snarere sosialistene som binder de ideelle til masten, med henvisning til tittelen på Minervas dekning av saken.

Ideelle og private som oftest i samme bås

Det er også en vanlig forenkling i debatten og fremheve forskjellene på stiftelser og AS-er gjennom å se kun på om det er mulig å ta utbytte.

Når stat og kommune kjøper rettighetsfestede helse og omsorgstjenester, er det ingen forskjell på om organisasjonen er registrert som stiftelse i Brønnøysund eller aksjeselskap. Kravene til forsvarlig drift er de samme og økonomisk stabil drift. Alle organisasjonsformer må ha et overskudd for å sikre trygg drift og uforutsette utgifter.

Ideelle profesjonsaktører har som øvrige private profesjonsaktører, både noen fordeler og ulemper ved sin eierform. Ideelle private har ofte hatt større pensjonskostnader gjennom tradisjonelt ytelsesbaserte ordninger, der private har innskuddsordninger.

Pensjonsproblemstillingen ble for Statens del løst med et vedtak i Stortinget i 2019, der private og private ideelle aktører med historiske pensjonskostnader får kompensert dette helt frem til 2019. Tilsvarende ordninger er under utarbeidelse for kommunesektoren og vil bidra til at en konkurranseulempe fjernes.

En annen utfordring ideell sektor sliter med, og særlig enkeltstående ideelle aktører, er investeringskapital for utvikling og oppskalering. På den annen side betaler de ikke selskapsskatt, og mange har og har hatt lange driftsavtaler over år, og bygger kapital, selv om det ikke tas utbytte. Private har ofte både investeringskapital og eiere som bidrar, og det tas utbytte eller pengene flyttes mellom delselskaper der man ønsker å vokse og å utvikle driften.

Velferdstjenesteutvalget fremla sin NOU 13/2020 «Private aktører i velferden» i 2020. Utvalget så blant annet på driftsåret 2018 og på 1213 kommersielle aksjeselskaper med en driftsinntekt på 30 milliarder. Av dette hadde man 1,1 mrd i overskudd, som gir en samlet driftsmargin på 5,3 prosent. Overskuddet har gått til utbytte, (440 millioner), konsernbidrag (402 millioner), mens (330 millioner) ble i virksomheten. Dette er bedrifter innenfor mange ulike tjenesteområder i helse-, velferds- og oppvekstfeltet. Utvalget konstaterte at pengene kommer frem, og at det som blir igjen i virksomheten ikke er urimelig sett opp mot tilsvarende fortjeneste på andre områder hvor det offentlige kjøper varer og tjenester for skattepengene. Velferdstjenesteutvalget ble nedsatt for blant annet å finne ut om private aktører hadde uforholdsmessig høy fortjeneste, og kunne avvise dette. Funnene viser at også private aktører investerer i virksomheten og at utbytte er langt lavere enn det som blir igjen i virksomheten. Det er ingenting som tyder på at dette bildet er vesentlig endret siden 2018.

Felleskapets midler må brukes godt

Norge er i en situasjon der det er helt nødvendig å sikre mer velferd for hver krone. Det innebærer at vi må øke produktiviteten og kvaliteten, og redusere kostnadene om vi skal sikre likeverdige og gode helsetjenester for kommende generasjoner. For å oppnå dette, må det offentliges valg av leverandører av rettighetsbaserte tjenester utelukkende baseres på objektive og etterprøvbare kvalitets- og kostnadskriterier. Ofte er det ideelle virksomheter som er best egnet til å oppnå dette, men ikke alltid, og aldri alene i kraft av at virksomhetene er ideelle.

NHO Geneo organiserer både private og private ideelle virksomheter og ønsker begge sektorer sammen med det offentlige i helse og velferdstjenesteproduksjonen. Men utgangspunktet må være hva som skal løses av lovpålagte helse og omsorgstjenester med kvalitet og innhold i fokus, ikke eierskap i seg selv.

Vi er bekymret over at Høyesteretts dom kan tolkes slik at stortingsflertallets mål om ideell vekst på bekostning av andre private aktører vil svekke tilgangen til gode og bærekraftige helse- og velferdstjenester. Praksisen med ideell reservasjon har allerede fått svært uheldige konsekvenser fra de senere årene. Til tross for omfattende tilleggsbevilgninger og direkte tildelinger av avtaler til ideelle aktører de siste fire årene, har ikke Staten fått det den trengte for å sikre bistandsplikten. Ganske enkelt fordi ideell sektor alene ikke kunne gi tilstrekkelig kapasitet. Resultatet har vært en dramatisk økning i brudd på bistandsplikten overfor sårbare barn og unge som både Riksrevisjonen og Oslo Economics har dokumentert på oppdrag for departementet. Det samme har vi erfart innen psykisk helse og rusfeltet, der det i praksis ikke lenger finnes private leverandører. Innen sykehjems sektoren har rekommunalisering og ideell favorisering ført til avvikling av sykehjem drevet av private virksomheter, uten at dette har ført til dokumenterbart høyere kvalitet eller lavere priser.

I de tilfeller det nå fattes politiske beslutninger om ideell favorisering, hviler det et betydelig ansvar for å sikre at tjenestene faktisk blir bedre for brukerne og billigere for oppdragsgiver. Dette innebærer at det må etableres omfattende kontroll- og tilsynsordninger som sikrer at de objektive og etterprøvbare fordelene ved ideell reservasjon ivaretas. Dersom dette ikke kan sikres, finnes det etter vår vurdering ikke grunnlag for ideell favorisering, og ideelle må konkurrere på like vilkår med øvrige private leverandører av helse- og velferdstjenester, i tråd med hovedregelen i anskaffelsesregelverket.