KOMMENTAR
Sannsynligheten for at vi går inn i sluttfasen av krigen i Ukraina, øker – i hvert fall litt.
Den amerikanske 28-punktsplanen som ble kjent før helgen, ble ikke desto mindre møtt med forferdelse av både politikere og analytikere – i Ukraina, selvsagt, men ellers spesielt i et Europa som er blitt stående på sidelinjen i den strategiske håndteringen av konflikten.
En samling europeiske ledere har understreket at grenser ikke må kunne endres ved makt. I Norge har statsminister Jonas Gahr Støre kalt det «uakseptabelt» at teksten er laget uten direkte ukrainsk medvirkning. Karsten Friis ved NUPI mener det som er lagt frem, er «full kapitulasjon» for Ukraina. Anders Romarheim ved Institutt for forsvarsstudier kalt planen «en katastrofe for Europa». Politisk redaktør Frøy Gudbrandsen i VG mener planen er «laget på Putins premisser» og «legger til rette for mer krig».
Jeg er uenig.
Europa må stille seg selv noen vanskelige geopolitiske spørsmål før vi klager på USA. Og Ukraina må, som president Volodymyr Zelenskyj sa i helgen, konfrontere noen smertefulle dilemmaer. Hvis en versjon av denne avtalen aksepteres av Russland – det er et stort hvis, tross noen vage uttalelser fra Kreml – bør Norges råd til Ukraina være at de tar den avtalen.
At jeg er uenig, betyr ikke at jeg mener det amerikanske utkastet er godt for Ukraina, og selvsagt ikke at man ikke bør jobbe for å gjøre det bedre. Det skjer da også nå, og mye tyder på at det nærmer seg et omforent avtaleutkast. Alt som styrker Ukraina, vil være av det gode, for det er nok av problemer med de 28 punktene. Men et utkast blir ikke en avtale før også Russland godtar den. Det kan komme nye justeringer, nye vanskelige dilemmaer. Derfor må vi tenke gjennom hvordan vi forholder oss til disse vanskelige punktene.
Blant de vanskeligste delene i utkastet er punktet om antallsbegrensningen på Ukrainas væpnede styrker; om nei både til NATO-medlemskap og til at en sikkerhetsgaranti skulle kunne innebære vestlige styrker i Ukraina; og, ikke minst, om at Ukraina skulle overgi territorium i Donbas vest for dagens kontaktlinje, som Russland i dag altså ikke kontrollerer. Alle de tre punktene ville innebære svekket både avskrekkingsevne og forsvarsevne og dermed en større sannsynlighet for fornyet krig på et senere tidspunkt.
Men at planen er problematisk, reflekterer også situasjonen på bakken: Russland rykker langsomt, men sikkert frem i Donbas. Viktige befestede byer som Pokrovsk har i praksis falt. Energiforsyningen vil trolig bli svært anstrengt gjennom vinteren. Korrupsjon og indre splid gjør seg i økende grad gjeldende i det ukrainske samfunnet. Den situasjonen er et sammenligningsgrunnlag for en avtale.
Alt er ikke svart. Ukraina har i økende grad kunnet gjennomføre angrep på dypet i Russland. Fronten er ikke i ferd med å kollapse i dag – skjønt uten amerikansk støtte, vil situasjonen forverres. Tilstanden i russisk økonomi forverres stadig. Ukraina kan – med vestlig støtte – fortsette krigen, om nødvendig. Det er viktig å ha klart for seg, for det er fortsatt langt frem til Russland har akseptert en avtale som bevarer et selvstendig Ukraina.
Men situasjonen er likevel krevende, for å si det forsiktig. Krigen har vart i snart fire år. Det er verdt å minne seg selv på hvor dramatisk dette er for et land. Selv under andre verdenskrig var det ingen land som opplevde vedvarende kamphandlinger på egen jord over så lang tid. Spekulasjoner om at russisk økonomi kan tenkes å kollapse, eller forhåpninger om at Europa endelig klarer å gi så mye mer våpenstøtte at det endrer dramatisk på situasjonen på bakken, er et risikabelt grunnlag for å tro at man kan få en vesentlig bedre avtale senere.
Dette har betydning også for Europa: et fullt militært nederlag for Ukraina vil blant annet innebære at ukrainsk våpenindustri for praktiske formål kommer under russisk kontroll. Dét ville være en strategisk katastrofe. Det amerikanske avtaleutkastet gir – kanskje – en mulighet til å hindre et slikt utfall.
Det er det første punktet de som fordømmer det amerikanske utkastet må ta inn over seg: en problematisk avtale kan fortsatt godt være det beste alternativet.
Selv om det amerikanske utkastet er problematisk, er det ikke katastrofalt. Det er ingen kapitulasjon. Det er ingen full russisk seier. Det er avgjørende å ha det klart for seg om Ukraina og Europa skal klare å vinne freden.
Som jeg skrev i forrige runde med forhandlinger: Det overordnede strategiske målet med denne krigen er å sikre at Ukraina overlever som selvstendig og levedyktig stat. Territorier, militære styrker og sikkerhetsgarantier har strategisk betydning først og fremst i den grad de påvirker det målet.
Og avtalen inneholder også godt nytt. Selv om Russland i det amerikanske utkastet får mye av det de peker på i form av territorier og nei til NATO-medlemskap, er det noen viktige elementer Putin ikke får. For det første, og mest betydningsfullt, inneholder planen en amerikansk sikkerhetsgaranti. Detaljene i denne er lekket, og synes positive. Djevelen er i detaljene, selvsagt, men dette er et nytt og avgjørende positivt element – dersom Russland altså skulle godta det. I tidligere runder har det russiske kravet vært å ha vetomakt over sikkerhetsgarantien, som selvsagt ville gjøre den totalt verdiløs. USA har i stedet svart med å gjøre det amerikanske elementet i sikkerhetsgarantien mer eksplisitt og sterkere.
Dernest åpner planen også for ukrainsk EU-medlemskap. Et slikt medlemskap – og adgang til EUs marked mens spørsmålet behandles – vil kunne ramme inn det ukrainske statsprosjektet, og vil styrke Ukraina både økonomisk og sikkerhetspolitisk.
For det tredje er kritikken av problemene i avtalen etter mitt skjønn overdrevet, hvis vi ser på dem fra et strategisk perspektiv. For eksempel:
At Ukrainas hær ikke skal overstige 600 000 mann i fredstid, er kanskje prinsipielt uheldig, men i realiteten ikke noen viktig begrensning. Ukraina kan ikke over tid finansiere en slik hær, eller tillate at en så stor del av arbeidsstyrken er i hæren til enhver tid. Landet kan utover dette ha en mobiliseringshær for krigstid.
Punktene om forbud mot NATO-soldater på bakken og om å ta NATO-medlemskap av bordet er i det minste ikke overraskende. Men selv uten slike punkter har det vært et åpent spørsmål hvor mange land som faktisk ville stilt med soldater i Ukraina. Og det har lenge vært helt usannsynlig med noe NATO-medlemskap, også fordi det krever en enstemmighet blant medlemslandene. Det avgjørende poenget er at den samlede avskrekkingsevnen er robust nok. Det er ingenting i det amerikanske utkastet som hindrer Europa i å hjelpe Ukraina til å oppnå en slik avskrekking, både ved å love våpen, egne styrker og luftstøtte ved et angrep, og ved å bidra massivt til ukrainsk rustningsindustri. At det amerikanske bidraget i sikkerhetsgarantien er styrket, er dessuten et vesentlig pluss sammenlignet med tidligere runder.
Å oppgi strategisk territorium i Donbas er smertefullt, det finnes ikke noen måte å sminke det på. Det gjelder også selv om det overgitte området i utkastet forutsettes å være demilitarisert. Russland er uansett ikke til å stole på her, og i alle tilfeller vil områdets defensive strategiske verdi i en konflikt gå tapt. Dessuten finnes viktige mineraler og andre verdier i disse områdene. Men flere av festningsverkene der er altså langsomt i ferd med å falle nå. Det er selvsagt dystert; samtidig betyr at den militærstrategiske forskjellen på kontaktlinjen og Donbas minsker. Det er alvorlig, men det betyr ikke at avtaleutkastet er katastrofalt.
Hva skyldes så de sterke negative reaksjonene på avtaleutkastet? Hvorfor vurderer så mange dette så ulikt meg? (Det finnes for ordens skyld analytikere i mitt hjørne også.) Noen vurderer selvsagt de militære utsiktene for Ukraina mer positivt enn jeg. Det var for eksempel en vesentlig del av min uenighet med Jan Arild Snoen i sommer.
Men for mange handler det tilsynelatende om prinsipper. For eksempel: Vi kan ikke belønne aggressoren, slik EUs utenrikssjef Kaja Kallas har formulert det, det vil invitere ytterligere aggresjon fra autokrater over hele verden. Flere reagerer på at det skal gis amnesti for eventuelle krigsforbrytelser. Venstre-leder Guri Melby formulerer det slik: «Da aksepterer vi en verdensorden der de store landene har lov til å ta land, brenne byer og stjele barn i nabolandene sine.» Europeiske ledere vil, som nevnt, ikke at grenser skal endres ved makt.
Men dette er feberfantasier, det finnes ingen mulig avtale som ikke «belønner» Russland, og som ikke ender med at grenser endres ved makt. Internasjonale normer har alltid spilt annenfiolin i så måte. For realiteten er at grenser endres, dersom makten er stor nok og motmakten utilstrekkelig.
Hadde Europa og USA satt tilstrekkelig motmakt bak frasene, ville situasjonen på bakken sett annerledes ut. Jeg har for ordens skyld støttet en mer robust norsk og europeisk våpenstøtte til Ukraina hele veien, nettopp for å muliggjøre forhandlinger og for at Ukraina skulle ha best mulige kort på hånden i dem. Men vi er der vi er, og det er meningsløst og kontraproduktivt å late som disse prinsippene nå kan være styrende for avslutningen av konflikten. Og når konflikten er over, trenger Ukraina grenser og en fremtid, ikke uklarhet og revansjisme.
Det er også verdt å huske på at selv om dette avtaleutkastet «belønner» Russland, vil det likevel også være et strategisk nederlag for Russland. Målet med krigen var å legge Ukraina under Moskva. Dersom vi i stedet ender med et selvstendig, vestvendt og opprustet Ukraina med en tydeligere nasjonal identitet, er det i hvert fall en delvis fiasko.
At disse prinsippene ikke duger, går også tydelig frem av den europeiske «motplanen». Med én sentral forskjell – nemlig at europeerne holder seg til dagens kontaktlinje snarere enn hele Donbas – er den såpass lik den amerikanske at det er vanskelig å forstå de sterke ordene som brukes om de ulike punktene i den amerikanske planen. For også her vil selvsagt Russland belønnes med territorier. Men i stedet for å anerkjenne det eksplisitt, skriver man at Ukraina forplikter seg til «ikke å ta tilbake sitt suverene territorium med militærmakt», og at man deretter vil «forhandle om med utgangspunkt i kontaktlinjen». Men resultatet er det samme: Territorier bytter hånd gjennom militærmakt, uansett hvordan man faseforskyver ordlyden.
Og selvsagt vil det heller ikke her være slik at Putin eller andre russiske ledere vil straffes for krigsforbrytelser – men i stedet for å skrive det rett ut, skriver europeerne det, sin vane tro, i termer som gjør det mulig å holde den idealistiske fasaden litt til: «Provision will be made to address the suffering of victims of the conflict.» Folkeretten skal visst reddes gjennom byråkratisk, om enn kraftløst, språk.
Ja vel. Vi kan late som vi ikke har gitt opp noen prinsipper for en stakket stund. Men virkeligheten kommer til å innhente oss. Jeg tror det er klokere å konsentrere seg om å få til en avtale.
Videre er det uunngåelig at mye av motstanden mot avtaleutkastet også handler om motviljen mot Donald Trump. Det er den generelle motviljen, selvsagt, som følger fra hans mange groteske angrep på rettsstat, demokrati og anstendighet. De fortsetter ufortrødent ved siden av geopolitikken, helt nylig med en antydning om at senator Mark Kelly burde få dødsstraff for å minne om at det er ulovlig for soldater å utføre ulovlige orde. Men det er også den Ukraina-spesifikke motviljen: Trumps mange urimelige og bisarre utfall mot Ukraina og president Zelenskyj personlig, kravene om smisking og takknemlighet til ham selv personlig, de hevngjerrige utfallene mot Joe Biden, og fokuset på å lage en økonomisk deal for USA ut av fredsavtalen… – alt sammen er uverdig, ufint og ubehagelig.
Men hvis vi ser forbi ordene, er amerikansk Ukraina-politikk under Trump mindre katastrofal, i hvert fall sammenlignet med Bidens periode. Under Biden brukte USA for eksempel svært lang tid på å godkjenne nye våpentyper og -tillatelser. Det svekket Ukraina i avgjørende faser av krigen. Symptomatisk godkjente han bruk av langdistanseraketter først etter at han hadde tapt valget. Våpenstøtten var aldri stor nok til å muliggjøre en direkte militær seier, men noen annen vei fremover mot fred, ble heller aldri presentert.
Trump stoppet en kort periode våpenforsendelser og deling av etterretningsinformasjon for å legge press på Ukraina. Han forærte også Putin punktet om ukrainsk NATO-medlemskap før forhandlingene i det hele tatt startet. Det har skapt forståelig sinne og bitterhet i Kyiv og uro i Europa. Det er mer tvilsomt om det har hatt noen særlig effekt på krigens gang eller på et eventuelt utfall av forhandlingene. Trump har bevart alle tillatelsene til bruk av langdistansevåpen. Han har dertil kommet med et par nye sanksjoner – for eksempel på Gazprom og Lukoil – og har brukt sekundærsanksjoner på tredjeland for å ramme russisk oljeeksport. USA ga til gjengjeld mer penger under Biden. Man kunne selvsagt ønske seg at Trump-administrasjonen gjorde mye mer her: Den militære og økonomiske kapabiliteten finnes selvsagt. Men USA leverer nå så mye våpen som europeerne vil kjøpe. Det er ikke Trumps ufine språkbruk som har hindret Ukraina på slagmarken. Om det var et vindu der en helt annen strategisk situasjon kunne vært mulig, var det snarere under Joe Biden: Mer støtte før den ukrainske motoffensiven i 2023 kunne gjort at kartet så bedre ut enn det gjør i dag.
Men det fantes rasjonelle grunner til at Biden heller ikke gjorde vesentlig mer – og de er ikke svakere i dag. Selv om USA fortsatt er verdens dominerende militærmakt, har gapet nedover minsket. Hvis vi bruker kjøpekraftsjusterte tall, nærmer Kina seg 60 prosent av det amerikanske militærbudsjettet, mens Russland ligger på 40 prosent. Samtidig forholder USA seg til en trussel som så langt er helt i periferien av europeiske beslutningstageres horisont: muligheten for en kinesisk invasjon av Taiwan i løpet av noen få år. En slik invasjon har enda mye større ringvirkninger for global maktbalanse enn krigen i Ukraina: Kina får kontroll over global chip-produksjon, bryter ut av «øykjeden» som gir USA stor grad av maritim kontroll, og splintrer de amerikanske alliansene i Øst- og Sørøst-Asia. Samtidig er Taiwan helt utilstrekkelig rustet opp i dag. Og USA produserer for langsomt og utilstrekkelig. Fra et amerikansk perspektiv kan det være rasjonelt å søke å avslutte krigen i Ukraina, eller i det minste overlate den til EU, og fokusere på egne strategiske interesser i Øst-Asia – og i beste fall gjøre Russland hakket mindre avhengig av Kina i samme slengen.
Man kan være enig eller uenig i en slik vurdering. En innvending kunne for eksempel være at en seier i Ukraina vil gjøre mer for å avskrekke Kina. En annen kunne være at hvis USA ikke viser vilje til å stå ved allierte, vil asiatiske allierte heller ikke ha mot til å bistå Taiwan – slik Japan akkurat nå gjør. Men den amerikanske tilnærmingen er forståelig, og er delt av mange også utenfor Trump-kretser: Kostnaden ved for lenge å sende våpen og geopolitisk kapital til «feil» teater er større enn gevinstene. Europa må lære at USA ikke kan gjøre alt. Om Ukraina tvinges til en for dårlig avtale – eller, enda verre, faller – bør hoveddelen av ansvaret plasseres ikke i Washington, men i Europa.
Hvorfor er det, snart fire år inn i krigen, USA som på Vestens vegne forhandler med Russland? Hvis Europa mener alvor med at grenser ikke kan endres med makt, at vi ikke skal belønne aggresjon, at Ukraina må være i rommet – hvorfor overlater vi, fire år etter krigsutbruddet, alt dette til USA?
Europas agering de siste årene vil bli stående som et eksempel på et kontinent som selv under en storkrig med enorme konsekvenser for vårt kontinent, ikke har vært i stand til å handle geopolitisk og strategisk. Etter snart fire år med krig har Europa, med et BNP nesten på størrelse med USA, ikke evnet å stable på beina en forsvarsindustri og forsyningskjeder som gjør det mulig for oss å sette Ukraina i stand til å vinne krigen. Langt mindre er vi villige – eller i stand til – å gripe inn direkte.
Like mye som ressurser mangler evnen til å tenke strategisk på tvers av domener og til å agere som et europeisk fellesskap. De politiske beslutningssystemene våre er ikke tilpasset kravene dagens geopolitikk stiller. I stedet er energi- og klimapolitikk et felt for seg, handelspolitikk et felt for seg, industripolitikk et annet. Den underfinansierte forsvarspolitikken er ennå et annet sted. Informasjonskonfrontasjon har vi knapt noen politikk for. Da krigen kom til Ukraina, var det ikke bare at vi ikke trykket på den store, røde alarmknappen: Vi hadde ikke noen knapp å trykke på.
Det finnes grunner, selvsagt, til at det er slik. Europa er ikke et land, men 27 EU-medlemmer, Storbritannia og noen ekstra slengere. Vi har ikke klart å ta beslutningen om å faktisk å stå sammen i sikkerhetspolitikken. Et talende eksempel: når det de siste månedene har vært … uvanlig, det vil si russisk, droneaktivitet i EU-hovedstaden i Brussel, kommer det ingen respons fra EU. Belgia har ikke kapabiliteten, og Frankrike ser en annen vei.
Men en medvirkende årsak er også at Europas fokus har vært på helt andre ting enn å utvikle hard, geopolitisk makt. Norge ville være en «humanitær stormakt». EU ville bli en regulatorisk supermakt. Det ga en mening under amerikansk lederskap, selvsagt. Men verden har allerede lenge endret seg raskt. De faktiske stormaktene og supermaktene gjorde andre prioriteringer. Vi strever ennå med å endre vår mentale tilnærming til geopolitikk, til strategisk handling, og til militærmakt som et politisk instrument.
Nå får vi se tydeligere hvordan geopolitisk svakhet ser ut: Da tar andre beslutninger over hodet på Europa. For å sitere Trump: Vi har ikke kortene. Eller i det minste helt feil kort. Da nytter det ikke å stå og klage på at avtalen ikke ivaretar våre interesser, folkeretten eller engang Ukrainas interesser.
Derfor er det vanskelig for Europa å si noe annet til Ukraina enn: Ta avtalen.
For selv det amerikanske utkastet er bedre enn noen alternativ avtale Europa kan love. Det vi bør love i stedet, er å jobbe for at resultatet av en eventuell avtale skal bli best mulig. Det krever at vi utvikler den strategiske handlingsevnen som har manglet de siste årene.
For hvis denne fredsavtalen skulle bli noe av, og hvis Russland skulle godta den, vil Europa få et stort ansvar for fremtiden til det ukrainske statsprosjektet. Et skjørt demokrati vil i så fall skulle forholde seg til millioner av flyktninger og internt fordrevne, store ødeleggelser, døde, skadede og traumatiserte fra frontlinjene, stor korrupsjon og en ekstremt krevende sikkerhetssituasjon. Vil vi være i stand til å hjelpe dem? Vil vi være i stand til å ruste dem – og oss? Vil vi være i stand til å skape økonomisk vekst og fremgang? I så fall vil vi trenge ikke bare en humanitær stormakt og en regulatorisk stormakt, men også et Europa som har de faktiske kortene til å spille som en likeverdig partner – og evnen til å bruke dem strategisk.
Hvis Ukraina feiler som stat, vil knapt nok noen sikkerhetsgaranti være god nok. Men hvis Ukraina lykkes som stat, og hvis avskrekkingen er robust, vil Europas sikkerhet være enormt mye bedre ivaretatt. Det er ingenting i det amerikanske avtaleutkastet som hindrer Europa i å vinne freden.
Da vil diskusjonen om hvorvidt avtalen var god nok, etter hvert bli mindre interessant.
Et abonnement gir tilgang til alt innhold og vi har følgende tilbud
Et abonnement gir tilgang til alt innhold og vi har følgende tilbud
Et abonnement gir tilgang til alt innhold og vi har følgende tilbud
